Федеральные округа в Российской Федерации

- по производству валового  регионального продукта;

- по объему производства  промышленной, сельскохозяйственной  продукции, социальных услуг;

- в области финансово-бюджетной  сферы, внешнеторговых операций <31>.

--------------------------------

<31> См.: Постановление Правительства  РФ от 11 октября 2001 г. N 717 "О Федеральной  целевой программе "Сокращение  различий в социально-экономическом  развитии регионов Российской  Федерации (2002 - 2010 годы и до 2015 года)" (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2001. N 43. Ст. 4100; Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы). Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р // СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 589; Бахтизин А. Сокращение межрегиональной дифференциации проблемных регионов // Федерализм. 2008. N 2. С. 41 - 54; Кононов В.В., Орлов И.В. Отдельные проблемные аспекты будущего федеративного устройства Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2003. N 5. С. 38; Кулешов В.В., Маршак В.Д. Анализ развития экономики федеральных округов: финансовый аспект // Регион: экономика и социология. 2003. N 1. С. 3 - 13; Они же. О перспективах развития экономики федеральных округов // Регион: экономика и социология. 2003. N 4. С. 6 - 14; Суслов В.И., Ершов Ю.С., Ибрагимов Н.М., Мельникова Л.В. Экономика федеральных округов России: сравнительный анализ // Регион: экономика и социология. 2003. N 4. С. 47 - 63.

При этом несмотря на сокращение субъектного  состава России <32> Перечень федеральных  округов, к сожалению, по внутреннему  содержанию изменений никаких не претерпел, в связи с чем требует  соответствующих уточнений.

--------------------------------

<32> См.: Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2004. N 13. Ст. 1110; Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" // СЗ РФ. 2005. N 42. Ст. 4212; Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа" // СЗ РФ. 2006. N 29. Ст. 3119; Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. I). Ст. 1; Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа" // СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3745.

В составы федеральных  округов входят субъекты Федерации, образованные как по национально-территориальному, так и административно-территориальному принципу. Некоторые авторы усматривают в этом особенность федеральных округов. Согласно их точке зрения, федеральные округа - это "совершенно особые формирования, в состав которых могут входить разные по своей природе, характеру и условию образования республики (государства), административно-территориальные единицы - края и области, города федерального значения, автономные образования - автономная область, автономные округа, т.е. образования, единицы неодинакового характера, что обусловливает сложность, многоплановость состава федеральных округов, особенности их статуса" <33>. Вместе с тем данное утверждение не совсем соответствует установленному статьей 5 Конституции РФ базовому принципу российского федерализма - принципу равноправия субъектов Федерации во взаимоотношении с федеральными органами государственной власти.

--------------------------------

<33> Габричидзе Б.Н., Чернявский  А.Г. Административное право России: Учебник. 2-е издание, переработанное  и дополненное. М., 2006. С. 93.

По указанной причине  трудно согласиться с мнением  Ю.М. Лужкова, что при рассмотрении вопроса о предоставлении особого статуса некоторым субъектам Федерации за ними может быть закреплено право на постоянной или временной основе выделяться из федеральных округов. Предполагается, что на территории таких субъектов России иным образом организуется система федеральных органов исполнительной власти и руководство ее подразделениями, а высшие должностные лица субъектов Федерации могут наделяться правами руководителей федеральных округов. При этом автор четко не определяет, что следует понимать под особым статусом региона и не формулирует его основания <34>. Единственным исключением, в случае ее вхождения в состав России в качестве равноправного субъекта Федерации (объединение на иной основе вряд ли целесообразно), может стать Республика Беларусь. При этом такая мера может носить только временный характер. После проведения связанных с объединением государств необходимых организационно-правовых мероприятий территория Республики Беларусь также должна находиться в пределах соответствующего федерального округа (в силу географического расположения предположительно Центрального федерального округа), что значительно ускорит ее интеграцию с другими регионами России. Аналогичная ситуация, но уже в Южном федеральном округе может возникнуть в случае вхождения Южной Осетии и Абхазии в состав Российской Федерации.

--------------------------------

<34> См.: Лужков Ю.М.  Путь к эффективному государству:  план преобразования системы  государственной власти и управления  в Российской Федерации. М., 2002. С. 37 - 38.

В качестве центров федеральных  округов определены наиболее крупные, индустриально и промышленно  развитые в регионах города - административно-территориальные  центры субъектов России. В них  исторически сосредоточены культурные, экономические и транспортные связи. Так как ни один из них не находится на территории республик, автономных округов, автономной области, можно предположить, что места размещения центров федеральных округов во многом обусловлены политическими соображениями федеральной центральной власти. Центры федеральных округов не всегда являются таковыми с географической точки зрения. В связи с этим закрепленная сегодня в статье 12 Положения о полномочном представителе формулировка "полномочный представитель размещается в центре федерального округа" требует уточнения. Целесообразнее изложить данную норму в следующей редакции: "Полномочный представитель размещается на территории соответствующего федерального округа в месте, определяемом Президентом Российской Федерации с учетом предложений полномочного представителя и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, расположенных на территории федерального округа. Место размещения полномочного представителя является центром федерального округа" <35>.

--------------------------------

<35> См.: Черкасов К.В.  К вопросу о территориальной  сфере деятельности полномочных  представителей Президента Российской  Федерации в федеральных округах // Современное право. 2007. N 5. С. 44.

Размеры и субъектные составы  семи федеральных округов в основном и в большинстве своем совпадают  с территориями восьми межрегиональных  ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации: "Черноземье", "Северо-Запад", "Сибирское соглашение", "Большая Волга", "Большой Урал", "Центральная Россия", "Дальний Восток" и "Северный Кавказ", толчком к созданию которых явился Указ Президента РФ от 11 ноября 1991 г. N 194 "Об обеспечении условий по повышению роли и взаимодействия республик в составе РСФСР, автономных образований, краев и областей в осуществлении радикальной экономической реформы" <36>. Они, так же как и федеральные округа, условно объединяют в себя территории приграничных регионов. Исключение составляет Центральный федеральный округ, расположенный на территории двух ассоциаций - "Черноземье" и "Центральная Россия" <37>. Наблюдающееся незначительное несовпадение территориальных пределов и субъектных составов федеральных округов с аналогичными компонентами межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации объясняется тем, что центральная власть при определении федеральных округов исходила не только из экономических соображений. В первую очередь учитывались административные, политические, этнонациональные факторы, превалировало стремление исключить сепаратистские тенденции во внутригосударственных отношениях. Иными словами, невозможность точного копирования управленческого и экономического моментов явилась причиной некоторого несущественного отклонения от чисто экономической целесообразности.

--------------------------------

<36> Ведомости СНД  и ВС РСФСР. 1991. N 47. Ст. 1596.

<37> См.: Гохберг М.Я.  Федеральные округа Российской  Федерации: анализ и перспективы экономического развития. М., 2002. С. 13; Информация. Перечень федеральных округов, ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и экономических районов // Федерализм. 2000. N 3. С. 251 - 253; Лобрецов Н.Л., Селиверстов В.Е. Укрепление властной вертикали и институциональных структур межрегиональной интеграции // ЭКО. 2000. N 9. С. 43.

Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Федерации, в сущности, являются общественными  самоуправляющимися межрегиональными объединениями, созданными для регулирования их хозяйственной деятельности исходя из общих интересов <38>. Они не имели и не имеют четких и единообразных управленческих органов, способных выносить решения, обязательные для органов государственной власти субъектов России и, следовательно, обеспечивать исполнение этих решений. Ситуацию существенно не меняло и предоставление права руководителям ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации - руководителям органов исполнительной власти субъектов Федерации участвовать в заседаниях Правительства России, и наделение их правом участия в деятельности Правительства РФ наравне с федеральными министрами, и регулярное участие заместителей Председателя Правительства России в заседаниях и других мероприятиях ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации <39>. Поэтому ассоциации экономического взаимодействия субъектов Федерации в отличие от федеральных округов и вне связи с ними не оказывают существенного влияния на межрегиональную интеграцию, повышение эффективности управления экономическими процессами и не позволяют создать дополнительное управленческое звено. Руководство Кировской области, например, включенной в Приволжский федеральный округ, вслед за тем сочло необходимым также вступить в ассоциацию экономического взаимодействия субъектов Федерации "Большая Волга".

--------------------------------

<38> См.: Федеральный закон от 17 декабря 1999 г. N 211-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 1999. N 51. Ст. 6286.

<39> См.: Указ Президента РФ от 22 сентября 1998 г. N 1142 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 1998. N 39. Ст. 4886; Распоряжение Правительства РФ от 20 декабря 2006 г. N 1901-р // СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 325; Распоряжение Правительства РФ от 21 мая 1997 г. N 706-р // СЗ РФ. 1997. N 22. Ст. 2635.

Определенные авторы не без оснований  считают, что деятельность ассоциации экономического взаимодействия субъектов  Федерации даже способствует инициированию сепаратистских тенденций, усилению политических амбиций региональных элит в кризисных ситуациях <40>. В ряде случаев противодействие ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации центральной власти во многих случаях носило не столько экономический, сколько политический характер. Не позволяла изменить ситуацию и практика регистрации уставов ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации Министерством юстиции РФ <41>. Так, в середине 90-х годов XX в. ассоциация экономического взаимодействия субъектов России "Сибирское соглашение" в политических целях неоднократно выдвигало ультиматум федеральной власти с требованием предоставления значительных уступок в бюджетной сфере и в вопросах передачи собственности <42>. Пожалуй, этим можно объяснить отношение полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах к ассоциациям экономического взаимодействия субъектов Федерации в большинстве своем как к конкурирующим или бесполезным структурам. В результате они превратились в "придатки" аппаратов полномочных представителей или длительное время не собирались.

--------------------------------

<40> См.: Глазунова Н.И. Система  государственного и муниципального  управления. М., 2006. С. 578; Мамонов В.В.  Конституционные основы национальной безопасности России. Саратов, 2002. С. 104; Рыжов В. Странная федерация: проблемы и перспективы развития федерализма в России // Полития. 1999 - 2000. N 4. С. 96.

<41> См.: Постановление Правительства РФ от 5 июня 1994 г. N 636 "О регистрации уставов добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. N 7. Ст. 770.

<42> См.: Тепляков А.А. Ассоциация социально-экономического сотрудничества как фактор обеспечения стабильности и безопасности // Государственное и муниципальное управление. 2000. N 2. С. 167.

В связи с этим существующее в настоящее время некоторое  совпадение границ и субъектных составов ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации и федеральных округов с точки зрения управления следует признать достаточным. Более того, в ближайшей перспективе система ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации, как во многом дублирующая структура, может и должна быть полностью вытеснена федеральными округами. Впрочем, некоторыми и учеными, и политиками ассоциации экономического взаимодействия субъектов Федерации рассматривались, да и нередко рассматриваются до сих пор как прообраз крупного субъекта Федерации или конгломерата субъектов России <43>. Однако современное состояние и правовой статус ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации не позволяет рассуждать о них даже как об экономическом базисе объединения субъектов России.