Федеральные округа в Российской Федерации

Во-вторых, федеральные округа по темпам социально-экономического развития, а  также размещению научного и производственного потенциала существенно отличаются друг от друга. Практически не поддаются сравнению в этом плане, например, Сибирский и Южный, Центральный и Дальневосточный федеральные округа <66>. Поэтому придание федеральным округам статуса субъектов Российской Федерации приведет к тому, что неравенство социально-экономического развития нынешних групп субъектов Федерации, расположенных в тех или иных федеральных округах, трансформируется в неравенство социально-экономического развития федеральных округов - предположительно новых субъектов России. Следовательно, будет упущен шанс минимизации социально-экономических различий новых субъектов Федерации путем объединения в них слабо и сильно развитых в социально-экономическом отношении регионов. Учитывая взаимное влияние "базиса" (экономики и "надстройки") права и политики при определяющей роли первого, впоследствии это также может привести к юридическому неравенству новых субъектов России. Таким образом, не будет достигнута основная цель территориального переустройства Российского государства, представляемая в нейтрализации негативных моментов правового и социально-экономического неравенства существующих субъектов России <67>.

--------------------------------

<66> См.: Баранов С., Скуфьина Т.  Динамика межрегиональной дифференциации за 1998 - 2005 годы // Федерализм. 2005. N 3. С. 47 - 76; Корепанов Е. Инвестиции и инвестиционные проекты в федеральных округах и регионах // Федерализм. 2006. N 3. С. 127 - 146; Корепанов Е. Наука в федеральных округах // Федерализм. 2001. N 3. С. 83 - 98; Она же. Научный потенциал федеральных округов в региональном разрезе // Федерализм. 2002. N 3. С. 175 - 188; Нестеров Л., Аширова Г. Обеспеченность ресурсами российских регионов // Федерализм. 2003. N 3. С. 235 - 242; Регионы России. Социально-экономические показатели. 2006: Статистический сборник. М., 2007; Федотов А. Инвестиции и динамика экономического роста в федеральных округах // Федерализм. 2002. N 3. С. 211 - 224.

<67> См.: Черкасов К.В. Федеральные округа в государственном устройстве России // Административное и муниципальное право. 2008. N 3. С. 38 - 43.

В-третьих, образование на огромной территории России только семи субъектов Федерации в границах существующих федеральных округов, с одной стороны, будет фактически означать отказ от федеративного государственного устройства и возврат к унитаризму во внутригосударственном строительстве. С другой стороны, малое количество крупных экономически и политически самодостаточных территориальных единиц будет способствовать превращению их в "центры развала", "потенциальных агентов суверенизации и перераспределения властных и иных ресурсов" и приобретению руководителями таких субъектов России чрезмерно большого "политического веса". Крайне трудно управлять крупными, экономически и политически мощными регионами, претендующими на суверенизацию. Возникшая в данном случае угроза территориальной целостности Российской Федерации станет серьезной и практически не решаемой проблемой для федерального центра <68>. Таким образом, осуществление реформы будет иметь результат, обратный ее цели.

--------------------------------

<68> См.: Безруков А.В. Усиление  централизации: совершенствование или разрушение российского федерализма // Журнал российского права. 2001. N 12. С. 31; Борисов И.Б. Некоторые практические аспекты объединения субъектов Российской Федерации // Адвокат. 2004. N 5. С. 68; Добрынин Н.М. Реформа государственного управления как необходимое условие становления нового российского федерализма: теория и практика // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 6. С. 9; Кистринова О.В. Перспективы развития федерализма в России // Право и политика. 2007. N 6. С. 34, 37; Плаксин М.А. Электоральная реформа в России с точки зрения системного анализа и управления проектами // Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов: Материалы международной конференции / Под ред. А.В. Иванченко и А.Е. Любарева. М., 2006. С. 224; Чертков А.Н. Возможности совершенствования субъектного состава Российской Федерации: правовые аспекты // Журнал российского права. 2005. N 11. С. 32, 39.

В-четвертых, учреждение крупных субъектов  Федерации в виде существующих федеральных  округов, располагающих более чем  значительными по размерам территориями, приведет к существенному осложнению организации внутреннего управления в таких субъектах <69>. Кроме того, скорее всего, возникнет необходимость в переносе центров федеральных округов в иные географические места, более или менее равноудаленные от границ предполагаемых субъектов России. В свою очередь, это потребует значительных финансовых затрат, обусловленных в том числе созданием соответствующей статусу административного центра субъекта Федерации инфраструктуры.

--------------------------------

<69> См.: Добрынин Н.М. Новый  федерализм: концептуальная модель  государственного устройства Российской Федерации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Тюмень, 2004. С. 16, 45; Соловьева Е.А. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации (проблема асимметрии) / Под ред. Ю.И. Скуратова. М.: Новый индекс, 2007. С. 129.

В-пятых, укрупнение субъектов Федерации  до размеров сегодняшних федеральных  округов возможно только при условии  и в процессе осуществления в  стране полномасштабной не только административной, но и конституционной реформы. Однако подобное изменение субъектного состава Российской Федерации, по крайней мере на сегодняшний день, нежелательно. Прецедентов такого кардинального укрупнения субъектов федерации в мировой практике пока нет. Вряд ли оправданно делать Россию с ее небогатым опытом федерализма, не до конца укрепившейся государственностью и "перманентной политической, экономической и социальной нестабильностью" полигоном для подобного государственно-территориального эксперимента <70>.

--------------------------------

<70> См.: Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 383 - 384, 388.

Если же вести речь об образовании  так называемых матрешек, нескольких уровней субъектов Федерации, многоуровневой системы федерации в России (иными  словами, федераций в федерации), либо о создании в границах предположительно новых субъектов Федерации (федеральных округов) своеобразных "автономий" в виде существующих сегодня субъектов Федерации, то для этого потребуется внесение существенных изменений в Основной Закон страны. К тому же определенный опыт существования схожего типа территориального деления страны отрицательно зарекомендовал себя на примере так называемых сложносоставных субъектов России, где главная проблема заключается в совмещении принципа равноправия всех субъектов Федерации с фактом вхождения автономных образований (за исключением Еврейской автономной области и Чукотского автономного округа) <71> в составы краев и областей <72>. К сожалению, не удалось окончательно разрешить данную проблему как путем заключения трехсторонних и двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между соответствующими органами государственной власти, так и высшему органу конституционной юстиции Российской Федерации <73>. Не существует такого "юридического нонсенса" и в практике федеративного строительства зарубежных государств <74>. В связи с этим происходящее в настоящее время объединение ранее самостоятельных субъектов Федерации (автономных округов, областей) и образование на их основе новых субъектов России (краев), а также условное "присоединение" автономных округов к существующим краю, области и создание таким путем обновленного края и области можно оценить только с положительной стороны.

--------------------------------

<71> Закон РФ от 17 июня 1992 г. N 3056-1 "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 28. Ст. 1618.

<72> См., например: Добрынин Н.М.  Проблемы правового регулирования  отношений края (области) с входящими  в их состав автономными округами // Государство и право. 1998. N 7. С. 46 - 50; Иванов В.В. "Сложносоставные" субъекты Российской Федерации: конституционная реальность и проблемы регулирования внутренних отношений. Красноярск, 1998. Кинтерая А.Г. Особенности разграничения предметов ведения и полномочий в сложносоставных субъектах Российской Федерации // Политика и общество. 2007. N 3. С. 51 - 56; Лексин И.В. "Сложносоставные регионы": проблемы предстоящих изменений в территориальном устройстве Российской Федерации // Формула права. 2005. N 1. С. 12 - 22; Малый А.Ф. Проблемы обеспечения единства правового пространства в сложносоставном субъекте РФ // Конституционные чтения: Межвузовский сборник научных трудов. Саратов, 2005. Вып. 6. С. 8 - 11; Ожегина Н.К. Конституционно-правовой статус автономных округов в составе Российской Федерации: проблемы и перспективы: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 12, 46 - 47; Соколов А.Н. Проблемы федеративного конституционализма в России // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 11. С. 16; Соколов А.Н., Губин Ю.И. Федерализм в теории и на практике - новые подходы // Политика и общество. 2006. N 7 - 8. С. 26; Черноудова М.Г. Актуальные вопросы разграничения полномочий между органами государственной власти "сложносоставного" субъекта РФ // Современная российская государственность: теоретические и конституционно-правовые аспекты / Министерство образования и науки РФ, МГУ им. Н.П. Огарева / Под ред. А.Р. Еремина. Саранск, 2007. С. 282 - 286.

<73> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 мая 1993 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 года N 3056-1 "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 28. Ст. 1083; Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. N 12-П "По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области" // СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3581; Определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. N 234-О "По запросу собрания депутатов Ненецкого автономного округа о проверке конституционности пунктов 2 и 3 статьи 26.6, пункта 2 статьи 26.16, абзаца второго пункта 1 статьи 26.17 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", абзаца третьего статьи 3 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", абзаца второго пункта 4 статьи 56, пункта 9 статьи 131, абзаца третьего статьи 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3201; Постановление Тюменской областной Думы от 12 августа 2004 г. N 1570 "О Договоре между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа" // Тюменские известия. 2004. 21 авг.

<74> См.: Чиркин В.Е. О некоторых проблемах реформы российской Конституции // Государство и право. 2000. N 6. С. 6.

Вместе с тем, принимая во внимание важную роль федеральных округов  в укреплении федеративных горизонтальных связей между субъектами Федерации, представляется, что федеральный округ должен выступать "полигоном", в границах которого следует последовательно реализовывать политику укрупнения субъектов Федерации. Так, в частности, примерный план объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в новый субъект Федерации - Пермский край, содержащий подробное описание этапов, возможных прямых и косвенных его последствий, был разработан в аппарате полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе еще в марте 2001 г. (за три года до объединения данных регионов) <75>.

--------------------------------

<75> Архив аппарата полномочного  представителя Президента Российской  Федерации в Приволжском федеральном  округе. 2001 г.

По справедливому мнению некоторых  исследователей, федеральные округа являются надежной платформой для укрупнения субъектов Федерации, унификации их правового статуса, а также своего рода альтернативой собственно укрупнения субъектов Федерации <76>. Данное обстоятельство приобретает особое значение в ракурсе перспектив процесса объединения субъектов Федерации, который с точки зрения специалистов может распространиться на Ненецкий автономный округ и Архангельскую область, Еврейскую автономную область и Хабаровский край, Алтайский край и Республику Алтай, Краснодарский край и Республику Адыгея, Тюменскую и Курганскую области, города Москву, Санкт-Петербург и прилегающие к ним области (в первую очередь Московскую и Ленинградскую области) <77>.

--------------------------------

<76> См.: Добрынин Н.М. Федерализм: историко-методологические аспекты. Новосибирск, 2005. С. 272; Он же. Экономический федерализм в Российской Федерации: природа, практика, прогноз // Право и политика. 2006. N 7. С. 28; Сыскова И. Конституционно-правовые основы института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах // Государственная служба. 2004. N 1. С. 107.

<77> См.: Глобализация и федерализм // Государство и право. 2007. N 7. С. 11.

Укрупненные территориальные единицы  должны сократить количество и нейтрализовать остроту вопросов, касающихся государственного устройства Российской Федерации, однако вряд ли смогут решить их все. Само по себе укрупнение субъектов Федерации является лишь верхушкой айсберга на фоне решения проблем федерализма и повышения эффективности государственного территориального управления. Поэтому и в дальнейшем в системе федеративных отношений и регионального администрирования также представляется целесообразным использовать межтерриториальные, межсубъектные управленческие модели - федеральные округа <78>.

--------------------------------

<78> См.: Черкасов К.В. Федеральные округа в механизме модернизации современного российского федерализма // Журнал российского права. 2008. N 8. С. 19 - 24.

Перспективы модернизации структуры  и системы

федеральных округов в России

Проведенный анализ федеральных округов  позволяет сделать вывод об имеющихся  проблемах и нерешенных вопросах в сфере их построения, в определенной мере затрудняющих и снижающих эффективность  функционирования государственных  органов на уровне федерального округа. Настоящие размеры федеральных округов порождают ряд управленческих проблем, связанных со значительной удаленностью их периферий. При этом в процессе формирования федеральных округов в некоторые из них были включены регионы, географическое местоположение которых явно не соответствует названию округов. В частности, в состав Приволжского федерального округа вошли Республика Удмуртия, Пермский край, Оренбургская область, хотя географически они относятся к Среднему и Южному Уралу соответственно и, следуя логике, должны были бы войти в состав Уральского федерального округа. При этом Волгоградская и Астраханская области, относясь к Нижневолжскому региону, находятся на территории не Приволжского, а Южного федерального округа. Аналогичная ситуация сложилась в результате включения в Уральский федеральный округ Тюменской области, Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого автономных округов, давно ассоциирующихся с Сибирью. К тому же территория Пермского края входит в состав межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Федерации "Большой Урал" и Уральского экономического района. Тюменская область "завязана" с двумя ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Федерации - "Сибирское соглашение" и "Большой Урал". Предположительно в связи с этим еще до объединительного процесса губернатор Пермской области и председатель областной Думы Пермской области подали Президенту России совместный официальный запрос о включении Пермской области в Уральский федеральный округ. Однако данный запрос удовлетворен не был <79>.