Совершенствование методов управления в государственных органах власти (на примере Народного Хурала Республики Бурятия)

           Представляется, что важное значение этих организационных вопросов требует правовой регламентации. Нужно отметить, что регламент Народного Хурала не детализирует вопросы организации заседаний комитетов Народного Хурала. Поэтому, в целях совершенствования организационного обеспечения, порядок заседания комитетов необходимо отразить в отдельном документе – регламенте комитета Народного Хурала.

           Совершенствование технического  обеспечения. Постоянный дефицит  времени у депутатского корпуса  говорит о том, что нужно  максимально автоматизировать все процедуры технологического процесса обработки документов в Аппарате Народного Хурала. Представляется, что основное внимание здесь должно быть уделено внедрению в делопроизводство компьютеров и специальных прикладных программ создания электронных версий документов, их шаблонных заготовок. Определение технических требований  к типу, количеству средств оргтехники должно осуществляться с учетом особенностей обеспечительной деятельности, осуществляемой конкретными служащими Аппарата Народного Хурала. Например, технико-экономические  требования к оргтехнике для организационного и документационного обеспечения деятельности Народного Хурала будет отличаться о таких требований к оргтехнике, требуемой для информационного, аналитического и правового обеспечения. Информационное, аналитическое и правовое обеспечение деятельности Народного Хурала требует наличие оргтехники с более высокой пропускной способностью таких информационных ресурсов, как Интернет, локальные сети органов государственной власти, электронная почта. В то время как для организационного и документационного обеспечения в большей степени необходима оргтехника, достаточная для работы специальных прикладных программ, обеспечивающих надлежащее делопроизводство.

   Представляется, что полезность технического оснащения возрастет при системном подходе к компьютеризации всего состава депутатского корпуса Народного Хурала. Компьютеризация отдельных парламентских процедур не дает должного эффекта. Здесь перспективным направлением технического обеспечения, на наш взгляд, является оснащение всего депутатского корпуса персональными компьютерами типа «ноутбук».

Одним из направлений  совершенствования технического обеспечения  депутатского корпуса может стать  внедрение средств мультимедиа, развитие систем звукозаписи и технологического телевидения. Возможность оперативного удаленного взаимодействия депутатов Народного Хурала во многом могла бы определяться принятыми техническими решениями в области телекоммуникаций (см. рис.4).

Рисунок 4 – Совершенствование правовых форм деятельности

Аппарата Народного  Хурала РБ

           Как видим, совершенствование  форм деятельности Аппарата Народного  Хурала объективно требует повышения  степени интеллектуализации деятельности  служащих Аппарата Народного Хурала. Степень интеллектуализации деятельности требует повышения квалификации служащих Аппарата Народного Хурала. Она может быть дифференцированной по содержанию и методам подготовки с учетом специфики служебной деятельности конкретных служащих Аппарата Народного Хурала. По нашему убеждению, принципиально важно затраты на обучение рассматривать не как дорогостоящие расходы, а как важнейшее средство повышения эффективной работы Аппарата Народного Хурала. Другими словами, в работе Аппарата Народного Хурала должна использоваться концепция «обучающейся организации». В соответствии с этим подходом способность служащих Аппарата к обучению становится ключевой задачей руководства Аппарата Народного Хурала. Современный Аппарат Народного Хурала должен развивать в себе способность к обучению на основе собственного опыта. При  этом три основные компоненты – обучение, служебная деятельность и организационный процесс -  должны рассматриваться в неразрывной взаимосвязи. Соединение обучения с работой, включение самоанализа в процессе служебной деятельности позволят повысить гибкость мышления служащих Аппарата Народного Хурала и будут способствовать появлению современных форм работы Аппарата, адекватных потребностям депутатского корпуса.

            3.2  Внедрение системы бюджетирования, ориентированного на

            конечный результат

            Применение административно-организационных методов не беспредельно. Далеко не везде и не всегда прямое воздействие на служащих Аппарата Народного Хурала приносит ожидаемые результаты и является достаточно эффективным. Представляется, что в настоящее время косвенное, в частности экономическое воздействие на основе применения экономическо-организационных методов должно получить развитие в организации деятельности Аппарата Народного Хурала. Их принципиальное отличие от административно-организационных методов состоит в том, что они не прибегают к прямым обязывающим предписаниям, жестко определяющим поведение служащих Аппарата Народного Хурала. Экономическо-организационные методы – более тонкий и гибкий, а во многих случаях и более сильный инструмент влияния на поведение, деятельность служащих Аппарата Народного Хурала. Сущность этих методов состоит в создании руководством Аппарата Народного Хурала таких материальных условий, чтобы служащему Аппарата Народного Хурала было выгодно действовать с наибольшей пользой для деятельности Народного Хурала. Здесь, как нам представляется, важно поставить оценку деятельности служащих Аппарата Народного Хурала в прямую зависимость от степени эффективности выполнения их служебных обязанностей.

           Новейшая история свидетельствует, что, даже в условиях очень широкого использования административно-командных методов, добросовестное выполнение команд стимулировалось и благодарностями, и чинами, и званиями. Кроме того, широко использовалась премиальная система. Но наряду с этим следует отметить, что в тот период материально и морально стимулировался не творческий выбор подчиненным варианта деятельности, а строгое выполнение административной команды.

           Недостатки современной отечественной  системы государственного управления  очевидны. На самых различных  уровнях признается необходимость  совершенствования в России административно-управленческих  процессов и повышения эффективности  деятельности государственных органов/служащих. Теория  практика организационного управления предлагает два пути повышения эффективности. Самый легкий способ – механизировать и автоматизировать организационные или производственные процессы (о чем говорилось в предыдущем подразделе). Второй путь более трудный, но самый надежный – развить желание и умение каждого работника работать с максимальной отдачей. Возможности реализации этих направлений в России весьма значительны.

           Международные методики ориентированы на оценку результатов деятельности всех государственных институтов в целом. На национальном уровне большее практическое значение имеет разделение процедуры оценки в соответствии со спецификой деятельности исполнительной, законодательной и судебной ветвей властей. Необходимо отметить, что традиционно вопросы государственного управления рассматриваются применительно к деятельности органов исполнительной власти. Представляется, что при таком подходе выпадает из поля зрения влияние на экономику (социально-экономическую сферу, общество в целом) деятельности других ветвей власти. Хотя, безусловно, управление (регулирование) является, прежде всего, функцией органов исполнительной власти, но и воздействие органов законодательной и судебной власти на ход социально-экономических процессов заслуживает самостоятельного изучения. О первых шагах в данном направлении свидетельствуют материалы международной конференции, которая состоялась 4 декабря 2008 г. в Центре стратегических исследований (Москва) [57, с.33-34].

           Существует ряд международных методик оценки государственного управления [50, с.11-15], но наибольшую известность получил подход на основе «интегрального показателя государственного управления» (Governance Research Indicator Country Snapshot - GRIKS), разработанный Институтом Всемирного банка. GRIKS определяется, начиная с 1996 г., с периодичностью раз в два года, с 2004 г. – ежегодно.

           Данный показатель состоит из  шести индексов, характеризующих  следующие параметры государственного  управления: право голоса и подотчетность власти; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства (государственного регулирования), верховенство закона; контроль коррупции. По каждому из шести указанных индексов дается балльная оценка на основе измерения нескольких сотен переменных, взятых из большого количества различных источников. Результат оценки представляется в форме процентного значения по шкале от 1 до 100. Чем выше значение рейтинга, тем более высокую позицию имеет страна по эффективности государственного управления.  Используемая Всемирным банком методика позволяет выполнять как оценку отдельных компонентов, так и комплексную оценку государственного управления в зависимости от потребностей [51, с.11-15].

        В настоящее время система бюджетирования, ориентированного на конечный результат (БОР или result oriented budgeting), выступает важнейшим элементом результативного государственного управления [34, с.123]. Впервые этот подход был применен в США в середине XX в., а в дальнейшем он стал использоваться и в других развитых странах. Но до сих пор не существует ни единой терминологии БОР, ни единого подхода к его внедрению в различных странах. В большинстве случаев под термином БОР понимается более прогрессивная – по сравнению с затратным методом – методология подготовки и исполнения бюджета, где акцент переносится с затрат на результаты. При этом термины «бюджетирование по результатам» и «программно-целевой подход» применяются как равнозначные.

           Бюджетирование,  ориентированное  на  результат, -  система  организации бюджетного  процесса  и  государственного (муниципального)  управления,  при  которой  планирование расходов  осуществляется  в  непосредственной  связи с достигаемыми результатами.

  В  самом  общем  виде  бюджетирование,  ориентированное на результат, представляет собой систему формирования (исполнения)  бюджета,  отражающую взаимосвязь  между  планируемыми (осуществленными) бюджетными расходами и ожидаемыми (достигнутыми)  результатами. Цель  данной  модели  бюджетирования – проконтролировать соответствие  затраченных ресурсов и полученных прямых и социальных результатов,  оценить  значимость  и  экономическую  и социальную  эффективность  тех или иных  видов деятельности, финансируемых из бюджета.

Для  формирования  бюджета  на  основе  БОР расходы всех подразделений региональных и муниципальных администраций должны быть разбиты по видам  деятельности,  направленным  на  решение стоящих  перед  ними  государственных задач.  Для каждого  вида  деятельности  разрабатывается  программа.  Программа  должна  содержать  описание целей и  задач, ресурсов, необходимых для их достижения,  а  также показателей результативности выполнения программы и процедур измерения этих показателей.  Бюджетные  заявки  при  бюджетировании, ориентированном на результат, составляются в разрезе целей и программ.

           Формат проекта бюджета,  который администрация региона или муниципалитета вносит в представительный  орган  при  БОР,  существенно отличается  от формата  бюджета,  составленного  по  постатейному методу.  Его  первая  часть содержит  постановку  приоритетов, целей и задач, описание ожидаемых результатов,  обоснование  целевых  значений  показателей результатов, которые должны быть достигнуты в разных  секторах  разными министерствами  и  ведомствами.  Во  второй  части  бюджета  приводится  структура затрат, причем, в очень агрегированной форме. 

            В  концепции БОР изменяется  характер  ответственности отраслевых подразделений органов управления. На них возлагается ответственность, в первую  очередь,  за  достижение  запланированных результатов.  Повышение  ответственности  должно сопровождаться   увеличением  самостоятельности

в  расходовании  финансовых  средств.  Распорядители  бюджетных средств и бюджетополучатели получают  большую  свободу  в  использовании средств  в  рамках  выполняемых  программ  для повышения  эффективности  программ,  т.е.  для  максимизации  результатов  относительно  затрат,  или минимизации  затрат  относительно  результатов. При  БОР  распорядители  бюджетных  средств  имеют  полномочия  по  частичному  перераспределению ресурсов между программами, а также право в рамках  установленных лимитов использовать сэкономленные средства в следующем бюджетном году. Все это расширяет возможности эффективного использования бюджетных ресурсов. 

           Система  контроля  за  исполнением  бюджета при  БОР  также  меняется.  Фактически  отменяется контроль  за  целевым  использованием  средств.  На смену ему должен прийти контроль за соответствием достигнутых результатов установленным целям.  Контроль этот должен стать количественным и строгим. Контроль за целевым использованием бюджетных  средств  осуществляется  в  отношении  лишь высоко агрегированных расходов. 

            Концепция БОР подразумевает максимальное обеспечение  открытости  и  доступности  всей  бюджетной  информации,  позволяющей всем  заинтересованным  лицам  судить  о  том,  насколько  эффективно  тратятся  деньги  налогоплательщиков,  насколько эффективно работают органы власти.

По  сравнению  с  моделью  постатейного  бюджетирования, БОР  обладает  целым  рядом  преимуществ.

           Преимущества  использования БОР для правительства:

           - регулярное получение более полной информации  о  реализации государственных задач и использовании бюджетных  средств в различных  сферах деятельности государства;