Государственный контроль. Система органов государственного финансового контроля и оценка его эффективности

Приоритетные  задачи, на решение которых должна быть направлена деятельность Росфиннадзора, определяются в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ, Бюджетном  послании Президента РФ, Программе  социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу. Контрольно-надзорные  мероприятия в большинстве случаев  осуществляются в соответствии с  годовым Планом контрольной и  надзорной работы ФС ФБН, который  утверждается Министерством финансов РФ в соответствии с поставленными  задачами. В План включены приоритетные направления работы, которыми в настоящее  время можно назвать проверку всей «вертикали» бюджетополучателей от главных распорядителей до непосредственных получателей бюджетных средств. Территориальные органы Службы действуют  как во исполнение централизованных заданий, так и в соответствии со своими планами. Планы территориальных  органов Службы, в свою очередь, содержат также контрольные мероприятия, которые планируются по обращениям правоохранительных органов, полномочных  представителей Президента РФ в федеральных  округах, иных уполномоченных органов. За период работы Росфиннадзора в 2004-2005 году около 90% контрольных мероприятий  были проведены в соответствии с  Планом, кроме того, проводились  и внеплановые ревизии и проверки.

Внеплановые мероприятия могут проводиться  по поручениям Президента РФ, Председателя и заместителей Председателя РФ, министра финансов РФ. В их основе могут лежать обращения органов Прокуратуры, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной  службы безопасности РФ. Существует строгая  процедура оформления внеплановых  проверок: они должны быть мотивированы и обоснованы, а обращения о  проведении проверок - подписаны соответствующими должностными лицами. В качестве примера  внепланового мероприятия можно  привести проверку расходования бюджетных  средств ЗАТО (закрытого административно-территориального образования) Байконур по поручению  Правительства РФ1.

Заметим, что по результатам работы ФС ФБН  за год составляется специальный  Доклад, имеющий характер отчета (к  настоящему моменту подготовлен  отчет по результатам 2005 года). Кроме  того, составляется план деятельности Службы. Так, был выработан План контрольной  и надзорной работы ФС ФБН на 2006 год, определены основные направления  деятельности ФС ФБН на 2006-2008 годы.Ключевым полномочием Росфиннадзора можно  назвать «контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных  внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной  собственности». В целях осуществления  данной функции ФС ФБН проводит контрольные  мероприятия в форме ревизий  и проверок. В рамках этого полномочия Служба осуществляет, в частности, контроль и надзор за правомерностью и эффективностью использования средств федерального бюджета при осуществлении закупок  товаров, работ и услуг для  государственных и нужд. В связи  с принятием и вступлением  в законную силу с 1 января 2006 года Федерального закона N 94-ФЗ «О размещении заказов  на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных  и муниципальных нужд»1 предполагается усовершенствовать и усилить контроль за размещением государственных заказов. Роль Росфиннадзора здесь очень велика: в его функции входит, в том числе, последующий контроль за выполнением законодательно закрепленных требований при использовании средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов. При выявлении каких-либо нарушений Росфиннадзор, руководствуясь положениями статьи 284 БК РФ, направляет представления об их устранении и принятии мер об их недопущении в будущем. Однако механизм устранения выявленных финансовых нарушений до сих пор не разработан, в связи с чем нельзя говорить о действительной эффективности подобных представлений.

Приведенный выше пример позволяет также составить  представление о функции Росфиннадзора  по проведению «мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений  законодательства РФ в финансово-бюджетной  сфере».

В Положении  о ФС ФБН также закреплено полномочие Службы по контролю и надзору «за  исполнением органами финансового  контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной  власти субъектов РФ, органов местного самоуправления законодательства РФ о  финансово-бюджетном контроле и  надзоре». Речь идет о внутреннем финансовом контроле, который осуществляется специальными подразделениями вышеперечисленных  органов. Отметим, что данное полномочие нуждается в законодательном  закреплении в БК РФ. Для более  эффективного осуществления внешнего финансового контроля Росфиннадзором представляется важным также разработка неких стандартов и единых правил осуществления внутреннего финансового  контроля.

Очевидно, что при выявлении ФС ФБН в  ходе проверок и ревизий случаев  неправомерного использования средств, нарушений бюджетного законодательства, а также иных правонарушений должны применяться меры ответственности. Проблема заключается в том, что  и здесь отсутствует достаточное  нормативное регулирование. Бюджетное  законодательство не дает четкой характеристики различных видов финансовых правонарушений. В результате, суды не всегда могут  определить их состав, что делает практически  неосуществимым применение каких-либо санкций, которые, в свою очередь, представляются также недостаточно регламентированными.

В сфере  деятельности ФС ФБН законодательно закреплены санкции за нецелевое  использование средств федерального бюджета. Данные меры предусмотрены  статьей 15.14 КоАП РФ (производство по таким  делам осуществляет Росфиннадзор в  пределах своей компетенции), статьей 285.1 Уголовного кодекса РФ. Кроме  того, статья 284 БК РФ предусматривает  возможность списания в бесспорном порядке «сумм предоставленных  из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями», однако порядок списания средств  не урегулирован нормативными правовыми  актами. БК РФ также закрепляет возможность  вынесения представлений «о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса». О  малой эффективности данной меры можно судить по приведенному выше примеру, связанному с размещением государственных заказов: не разработано механизма осуществления данной санкции.

Наконец, Росфиннадзор является органом валютного  контроля, в связи с чем он наделен  полномочиями по контролю и надзору  «за соблюдением резидентами  и нерезидентами (за исключением  кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства РФ, требований актов органов валютного  регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений». Осуществление контрольно-надзорных  мероприятий в этой области также  порождает ряд проблем, связанных  со взаимодействием ФС ФБН с иными  органами и агентами валютного контроля, с порядком применения соответствующих  санкций. Для урегулирования этих вопросов, и в частности, в целях совершенствования  взаимоотношений с агентами валютного  контроля в настоящее время издано два важных документа. В 2005 году было подписано Соглашение о взаимодействии ФС ФБН и Федеральной таможенной службы при осуществлении валютного  контроля,1 основной целью которого является «обмен информацией, связанной с осуществлением правоохранительной деятельности; обмен ведомственными правовыми актами, осуществление совместных мероприятий, издание совместных документов по вопросам валютного контроля». В 2006 году было заключено Соглашение о сотрудничестве и информационном взаимодействии ФС ФБН и Федеральной налоговой службы при осуществлении валютного контроля. Практика подписания подобных соглашений благоприятно влияет на эффективность проводимых мероприятий по валютному контролю.

Одной из функций Росфиннадзора является «организация формирования и ведения  единой информационной системы контроля и надзора в финансово-бюджетной  сфере». Важной составляющей в рамках данной функции является информирование граждан и организаций о деятельности Службы. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. N 98 «Об обеспечении доступа к  информации о деятельности Правительства  РФ и федеральных органов исполнительной власти» федеральные органы исполнительной власти должны обеспечивать доступ граждан и организаций к информации об их деятельности, в том числе размещая такую информацию в сети Интернет. Утвержден перечень сведений, которые должны быть доступны каждому. В частности, Росфиннадзор должен обеспечивать доступ к принимаемым им нормативным актам, к информации о порядке своей деятельности, публиковать аналитические доклады и обзоры информационного характера, официальную статистическую информации, и, что особенно важно, «сведения о результатах проверок, проведенных федеральным органом исполнительной власти, его территориальными органами, а также проверок, проведенных в этих органах и организациях». С другой стороны, есть определенные ограничения, связанные с конфиденциальностью некоторой информации. Так, например, существуют препятствия в случае раскрытия информации, касающейся деятельности Федеральной службы охраны, Министерства обороны РФ и некоторых других органов и организаций. Однако стоит отметить, что, с нашей точки зрения, у Росфиннадзора существует хорошо разработанный информационный Интернет-ресурс, по большинству параметров отвечающий требованиям указанного Постановления Правительства РФ и позволяющий достаточно полно ознакомиться с информацией о деятельности ФС ФБН.

Завершая  краткий обзор основных функций  Росфиннадзора в сфере финансового  контроля, вновь отметим, что он осуществляет свои полномочия в двух основных направлениях. Во-первых, ФС ФБН выполняет функции  по финансово-бюджетному надзору; во-вторых - по валютному контролю. За Службой  закреплен также ряд других полномочий, которые не связаны непосредственно  с ее контрольно-надзорными функциями.

Подводя итог, необходимо отметить, что, несмотря на относительно недолгий период существования, ФС ФБН ведет достаточно эффективную  работу по осуществлению финансового  контроля в бюджетной сфере. Оценивая необходимость создания такого органа государственного финансового контроля как Росфиннадзор и действенность  проводимых им мероприятий, можно отметить ряд положительных моментов.

Во-первых, впервые в системе федеральных  органов исполнительной власти создан обособленный орган, основной задачей  которого является именно финансовый надзор в бюджетной и валютной сферах. Вплоть до 2004 года данные задачи возлагались на департаменты внутри Министерства финансов РФ, что вызывало сомнения в объективности проводимых мероприятий. Во-вторых, Росфиннадзор обладает развитой системой территориальных  органов, которые действуют в  рамках общего плана, утверждаемого  ежегодно. Таким образом, финансово-бюджетный  и валютный контроль проводятся в  масштабе всей страны. В-третьих, деятельность ФС ФБН достаточно регламентирована и осуществляется в соответствии с ежегодным планированием. Обеспечено и информационное обеспечение граждан  и организаций по вопросам деятельности Службы. Наконец, среди полномочий Росфиннадзора  появилось новое направление  деятельности, а именно, контроль за соблюдением законодательства о  финансово-бюджетном контроле и  надзоре. В соответствии с приведенной  статистикой мероприятия Службы достигают необходимого результата и способствуют выявлению различных  правонарушений в области федерального бюджета и в валютной сфере. Отметим  также, что в 2006 году Министерство финансов РФ высоко оценило работу Росфиннадзора, охарактеризовав ее как успешную.

С другой стороны, существуют и отрицательные  моменты. Во-первых, это недостаток нормативного регулирования деятельности Росфиннадзора и отсутствие необходимых  процедур для эффективной работы. Необходимо законодательно определить место и роль каждого органа государственного финансового контроля в единой системе, выработать общие принципы и методологическую базу их деятельности, обеспечить механизмы  согласованного функционирования. Функции  и статус ФС ФБН нуждаются в  конкретизации и уточнении. Во-вторых, остро стоит проблема недостаточно четкого разграничения полномочий с другими органами финансового  контроля и несовершенства механизма  взаимодействия с ними. Задачи органов  государственного финансового контроля недостаточно конкретны, границы их ответственности размыты, а деятельность координируется слабо. Специалистами  единогласно признается необходимость  создания Единой концепции и системы  государственного финансового контроля. Принятие соответствующего законодательного акта позволило бы унифицировать порядок проведения финансового контроля, разграничить и четко определить полномочия различных органов, избежать как пробелов в осуществлении финансового контроля, так и дублирования полномочий различных органов. Нужно сказать, что эффективное взаимодействие необходимо с органами финансового контроля как федерального, так регионального и местного уровня. Должны развиваться взаимоотношения и с иными органами в системе органов государственной власти.

Названные проблемы характерны для всех финансово-контрольных  органов РФ на данном этапе развития. Их решение должно осуществляться на уровне системы государственного финансового  контроля, а не отдельного органа. Цель же конкретного органа государственной  власти состоит в четком выполнении его задач в соответствии с  едиными стандартами, при строгом  соблюдении законодательно установленных  правил и ограничений. В 2006 году Росфиннадзором были разработаны проект единых стандартов государственного финансового контроля для контрольных органов исполнительной власти, однако для их принятия необходимо внести поправки в БК РФ. По прогнозам  Руководителя Росфиннадзора этот процесс  займет достаточно много времени  и может быть завершен не ранее, чем  в 2008 году.

Для построения эффективной системы государственного финансового контроля необходимо начинать с ее отдельных составляющих. Так, эффективная деятельность и совершенствование  нормативного регулирования полномочий Росфиннадзора имеет значения для  выработки Единой концепции финансового  контроля в Российской Федерации. 
 
 
 
 

Глава III. Совершенствование  государственного финансового  контроля в Российской Федерации

    В настоящее время работа органов государственного финансового контроля в России характеризуется несогласованностью и разобщенностью, отсутствием четкого взаимодействия. И связано это в первую очередь с тем, что не сформирована целостная система контроля за финансовыми потоками и использованием государственной и муниципальной собственности. Статус и полномочия контрольных органов определяют многочисленные правовые акты, зачастую допускающие дублирование и параллелизм при выполнении соответствующих функций. Разумеется, такая ситуация весьма негативно сказывается на народнохозяйственном развитии.

В Российской Федерации до настоящего времени  отсутствует теоретически проработанная  и законодательно оформленная концепция  общегосударственного финансового  контроля. Все существующие и обсуждаемые  в экономической литературе предложения  и варианты ограничиваются только государственным  финансовым контролем и основываются на двух подходах.

Первый  подход отражает позицию ряда авторов, рассматривающих процесс реформирования действующих органов финансового  контроля в единую, иерархически, сверху донизу, выстроенную системную вертикаль. Крайнее выражение подобной точки  зрения — объединение всех контролирующих и даже надзорных органов в  единый контрольный орган федерального подчинения, который либо функционирует  самостоятельно, либо подчиняется Счетной  палате или Генеральной прокуратуре  РФ.