Государственный контроль. Система органов государственного финансового контроля и оценка его эффективности

Что касается функции ФС ФБН по валютному контролю, то она подразумевает тесное взаимодействие Службы с Правительством РФ, с Центральным  Банком РФ, таможенными и налоговыми органами. Здесь вновь возникает  проблема надлежащего нормативно-правового  регулирования отношений между  ними.

Важно также урегулировать вопросы  взаимоотношений Росфиннадзора  с Генеральной прокуратурой РФ (Прокуратурой), иными правоохранительными органами. По результатам проводимых проверок ФС ФБН передает материалы об обнаруженных правонарушениях в Прокуратуру  и Министерство внутренних дел, которые, в свою очередь, осуществляют следственные действия и направляют дела в суды. Вопросы взаимодействия регулируются, в частности, Приказом Министерства финансов РФ, Генеральной прокуратуры  РФ, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ от 7 декабря 1999 года N 89н/1033/717,1 который, однако, нуждается во внесении изменений, связанных с реформированием системы федеральных органов исполнительной власти.

Итак, ФС ФБН в настоящее время является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контрольно-надзорные  полномочия в финансово-бюджетной  сфере. Сложно сделать однозначный  вывод о ее роли в системе органов  финансового контроля федерального уровня. Отметим, что деятельность Росфиннадзора  распространяется на отношения в  финансово-бюджетной и валютной сфере (о соответствующих функциях и полномочиях речь пойдет ниже). ФС ФБН обладает уникальным набором  задач. Представляется неверным оспаривать ее самостоятельность в отношениях с Министерством финансов РФ, так  как их полномочия законодательно разграничены. Объективность проводимого финансового контроля не может быть оспорена лишь на основании того, что в новой системе федеральных органов исполнительной власти деятельность Службы координируется Министерством финансов РФ.

Представляется, что сейчас наиболее важно определить роль и место Росфиннадзора в  отношениях с Счетной Палатой  РФ. Полномочия двух органов во многом схожи как по контролируемым субъектам  и по видам их деятельности, так  и по формам проводимых контрольных  мероприятий. Постоянные столкновения и противостояние двух этих органов  отражаются на эффективности финансового  контроля.

Правовое  регулирование деятельности ФС ФБН

Для характеристики системы федеральных органов  государственного финансового контроля, а также места ФС ФБН в этой системе, представляется необходимым  обратиться к ряду нормативных актов. Основы деятельности органов государственной  власти регулируются, в первую очередь, Конституцией РФ, различными законодательными актами, более подробная регламентация  осуществляется на уровне подзаконных  нормативных актов. Важно иметь  представление об источниках, содержащих положения, касающиеся правового статуса, организационных и функциональных основ деятельности Росфиннадзора.

Как уже  было отмечено, Росфиннадзор был создан в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314 «О системе  и структуре органов исполнительной власти». ФС ФБН стала одной из пяти федеральных служб, подведомственных Министерству финансов РФ. В соответствии с Постановлением Правительства  РФ от 8 апреля 2004 года N 198 «Вопросы Федеральной  службы финансово-бюджетного надзора» Росфиннадзор был наделен контрольно-надзорными функциями в финансово-бюджетной  сфере, а также полномочиями по валютному  контролю. Полномочия и вопросы организации  деятельности Службы получили отражение  в Постановлении Правительства  РФ от 15 июня 2004 года N 278 «Об утверждении  Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» (далее - Положение о ФС ФБН). В результате дальнейшей работы по созданию нормативно-правовой базы функционирования Службы был подписан Приказ Министерства финансов РФ от 11 июля 2005 года N 89н «Об утверждении Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора».4 Данное Положение регулирует как полномочия, так и организационные основы деятельности территориальных органов Росфиннадзора, возникших на месте соответствующих контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов РФ.

Важнейшим законодательным актом, регулирующим основы деятельности Росфиннадзора  как органа государственного финансового  контроля, является Бюджетный кодекс РФ. Статья 152 БК РФ определяет органы государственного и муниципального финансового контроля как участников бюджетного процесса, а статья 164 относит Службу к участникам бюджетного процесса на федеральном  уровне. Однако бюджетные полномочия Росфиннадзора не раскрыты, в то время как их четкое определение  способствовало бы более эффективной  работе ФС ФБН. Как известно, наличие  ясных, законодательно закрепленных полномочий дает достаточные правовые основания  для мероприятий, которые осуществляются тем или иным органом государственной  власти. В связи с этим, в настоящее  время ведется работа по совершенствованию  законодательства по вопросам регулирования  деятельности ФС ФБН как участника  бюджетного процесса.

Глава 26 раздела IX БК РФ посвящена основам  государственного и муниципального финансового контроля. В частности, в статье 266 ФС ФБН названа среди  федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих финансовый контроль. Статья 268 БК РФ («Финансовый контроль, осуществляемый ФС ФБН») определяет, что  Служба «осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных  внебюджетных фондов», а также «вправе  осуществлять финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов  РФ и местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета, в части указанных средств».

Надо  заметить, что данные нормы БК РФ предлагают рамочное регулирование, обозначают лишь основные направления деятельности и предполагают принятие дополнительных нормативных актов в целях более подробной регламентации деятельности Росфиннадзора. К настоящему моменту не существует достаточного правового регулирования этих вопросов, не уточнены формы и порядок осуществления указанных полномочий. Таким образом, необходимо как можно скорее провести масштабную работу по разработке необходимых законодательных и подзаконных актов, наличие которых позволило бы усовершенствовать систему проводимых мероприятий, придать ей черты законности.

Кроме БК РФ, назовем также Федеральный  закон от 10 декабря 2003 года N 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», закрепляющий состав органов  и агентов валютного контроля, а также их полномочия. В пункте 2 статьи 22 указанного закона закреплено, что органами валютного контроля в РФ являются «Центральный банк РФ, федеральный орган (федеральные  органы) исполнительной власти, уполномоченный (уполномоченные) Правительством РФ». Таким органом в соответствии с вышеобозначенным Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 года и является ФС ФБН. В соответствии с пунктом 5 статьи 22 закона она наделена полномочиями по контролю за «осуществлением  валютных операций резидентами и  нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными  биржами». Важно, что в данном законе также обозначены права и обязанности  органов валютного контроля и  их должностных лиц. Анализируя ситуацию, складывающуюся в ходе реализации данного  закона, вновь приходим к выводу о том, что не приняты подзаконные  акты, необходимые, в частности, для  более четкого регулирования  деятельности Росфиннадзора в области  валютного контроля.

Наконец, стоит упомянуть еще один нормативный  правовой акт, а именно, Приказ Министерства Финансов РФ от 14 апреля 2000 года N 42н  «Об утверждении Инструкции о  порядке проведения ревизии и  проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов РФ». При его  применении необходимо учитывать, что  контрольно-ревизионные органы Министерства финансов были упразднены в связи  с учреждением Росфиннадзора, а  на смену им пришли территориальные  органы ФС ФБН. Таким образом, данный нормативный акт фактически утратил силу, однако его основная ценность состоит в наличии четкого определения понятий ревизии и проверки, которые являются важнейшими методами финансового контроля, которые применяет в своей работе Росфиннадзор. К настоящему моменту уже выработан новый проект Инструкции, которая касается порядка осуществления финансового контроля ФС ФБН. Принятие Приказа Министерства финансов о ее утверждении станет очередным шагом на пути к совершенствованию нормативной базы регулирования контрольно-надзорной деятельности Службы.

Обратим внимание на некоторые важные организационные  аспекты деятельности Росфиннадзора, урегулированные в подзаконных  актах различного уровня. В Положении  о ФС ФБН закреплено, что деятельность Службы осуществляется непосредственно  и через ее территориальные органы. Что касается организации деятельности самой службы, то необходимо отметить, что ее возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый  от должности Правительством РФ по представлению министра финансов РФ. Круг его прав и обязанностей, персональная ответственность также регламентируются Положением о ФС ФБН. В настоящее  время руководитель Службы имеет  двух заместителей - в соответствии с максимально возможным количеством, установленным Правительством РФ. Структуру  центрального аппарата ФС ФБН составляют управления (согласно Постановлению  Правительства РФ от 8 апреля 2004 года N 198 их может быть не более 10), каждое из которых, в свою очередь, состоит  из нескольких отделов. Наименования управлений позволяет составить представление  о содержании деятельности Службы. В настоящее время Росфиннадзор включает: административное управление; управление финансового контроля и  надзора в отраслях экономики, государственных  органах и внебюджетных фондах; управление финансового контроля и надзора  в оборонном комплексе; управление по взаимодействию с правоохранительными  органами и судебной системой; управление организационно-инспекторской деятельности и социального обеспечения; управление валютного контроля; юридическое  управление; управление бухгалтерского учета и администрирования доходов  федерального бюджета. Правительством РФ установлена предельная численность сотрудников центрального аппарата Службы (370 человек), а также круг их прав и обязанностей. Отметим, что реальная численность сотрудников на 31 января 2006 года составляла 213 человек.

В каждом федеральном округе РФ созданы специальные  совещательные органы - методические советы ФС ФБН, в состав которых входят руководители территориальных управлений Службы. Такая система позволяет  более эффективно принимать решения  на уровне Центрального аппарата Росфиннадзора, так как предполагает предварительное  обсуждение возникающих вопросов с  методическими советами и, затем, на уровне отдельных территориальных  управлений.

Что касается территориальных органов Росфиннадзора, то в настоящее время функционирует 78 территориальных управлений. Как  и ФС ФБН, каждое из них обладает статусом юридического лица. Как уже  было сказано, их деятельность регламентируется недавно утвержденным Министерством  финансов РФ Положением о территориальных  органах ФС ФБН. Так, подробно регулируются полномочия этих органов, закрепляются права и обязанности руководителя и сотрудников территориальных  управлений. Правительством РФ установлена  предельная численность работников территориальных органов Росфиннадзора  в количестве 5729 человек. В целом, отмечается, что ФС ФБН сохранила  территориальный контрольно-ревизионный  аппарат, существовавший у Министерства финансов РФ в субъектах РФ.

В соответствии с Положением о ФС ФБН центральный  аппарат Росфиннадзора осуществляет контроль за деятельностью своих  территориальных органов. Таким  образом, можно говорить о внутриведомственном, или внутреннем, контроле в рамках Службы. В Управлении организационно-инспекторской  деятельности и специального обеспечения  создан Контрольно-инспекторский отдел, осуществляющий контрольные мероприятия  по проверке как финансово-хозяйственной  деятельности, так и контрольно-надзорной  работы территориальных органов  ФС ФБН. Наличие внутриведомственного контроля, по нашему мнению, способствует более эффективной работе Росфиннадзора по организации проведения внешнего финансового контроля.

Отметим также, что ФС ФБН вправе издавать правовые акты, не носящие нормативный  характер. Отметим, что возможность  Росфиннадзора как федеральной  службы издавать акты, дающие толкования каким-либо нормам права, представляется достаточно спорной. Так, например, Письмо ФС ФБН от 23 ноября 2004 года N 43-01-09-25/1644 содержит разъяснения, касающиеся полномочий территориальных органов Росфиннадзора  в сфере производства по делам  об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.14 Кодекса  РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Повторим, что в  соответствии со смыслом административной реформы только федеральные министерства наделены нормотворческими функциями.

Данное  Письмо ФС ФБН может быть рассмотрено  как акт, содержащий нормы права  и имеющий обязательную силу. С  нашей точки зрения, издание таких  актов должно входить в полномочия Министерства финансов РФ. С другой стороны, анализ конкретной ситуации, сложившейся в системе федеральных  органов исполнительной власти, выявляет, что возложение этих полномочий на министерства не всегда возможно и  эффективно. Во-первых, это создает  большой объем работы в рамках министерства. Во-вторых, на уровне федеральных  служб проще реально оценить  сложившуюся ситуацию и дать конкретное толкование или разъяснение. Наконец, рассуждая с практической точки  зрения, отметим, что наличие более  подробного регулирования лучше, чем  его отсутствие. Кроме того, граждане и организации вправе обжаловать принятые нормативные акты. Таким  образом, для поиска оптимального решения  в сложившейся ситуации необходимо исследовать проблему со всех сторон.

Функции и полномочия ФС ФБН

Переходя  от организационно-правовых основ непосредственно  к вопросам деятельности Росфиннадзора  в области финансового контроля, напомним, что функции и полномочия Службы закреплены в постановлениях Правительства РФ от 8 апреля 2004 года и от 15 июня 2004 года. Законодательные основы содержатся в БК РФ и Федеральном законе «О валютном регулировании и валютном контроле».