Государственный контроль. Система органов государственного финансового контроля и оценка его эффективности

Стороны обмениваются информационно-справочными  материалами о результатах своей  деятельности, а сотрудничество сторон может осуществляться также и  в иных взаимосогласованных формах.

Министерство  информационных технологий и связи Российской Федерации

На основании  соглашения о сотрудничестве между  МИТиС РФ и Счетной палатой  РФ стороны осуществляют обмен технической  документацией и научно-технической  информацией, оказание помощи при проведении научно-исследовательских и опытно-конструкторских  работ и при реализации проектов в области информационных и коммуникационных технологий, экспертизу проектных и  технологических решений. А также  стороны данного соглашения осуществляют обмен данными между информационно-телекоммуникационной системой Счетной палаты РФ и системой поддержки реализации приоритетных национальных проектов в области  информационных и коммуникационных технологий.

Счетная палата РФ во взаимодействии с Мининформсвязи России осуществляет разработку и реализацию программ и проектов в области  ИКТ, реализуемых Счетной палатой  с использованием собственных ресурсов, оказывает консультации, разрабатывает  рекомендации, готовит предложения  и проводит экспертизу проектов в  области информационных и коммуникационных технологий. Также Счетная палата РФ:

- привлекает  специалистов Мининформсвязи России  с целью получения консультационной, экспертной и иной поддержки  при реализации указанных программ  и проектов,

- принимает  участие в разработке методологии  и внедрении аудита информационных  технологий,

- участвует  в изучении уровня информатизации  и учете государственных информационных  ресурсов, создаваемых за счет  средств федерального бюджета  и бюджетов государственных внебюджетных  фондов.

МВД, ФСБ, Генеральная  прокуратура РФ

Особо следует отметить соглашения о сотрудничестве, заключенные между Счетной палатой  РФ и министерством внутренних дел  РФ, Генеральной прокуратурой РФ и  Федеральной службой безопасности РФ с другой. Суть этих соглашений сводится к:

- обмену  представляющей взаимный интерес  информацией о событиях и фактах, связанных с незаконным использованием  средств федерального бюджета  и средств бюджетов федеральных  внебюджетных фондов,

- обмену  опытом работы и содействию  в повышении квалификации кадров  в том числе путем организации  стажировок,

- планирование  и осуществление скоординированных  мероприятий, направленных на  предупреждение, пресечение и выявление  правонарушений,

- обмен  нормативными правовыми актами, методическими рекомендациями, литературой  по вопросам предупреждения, пресечения  и выявления правонарушений, связанных  с незаконным использованием  средств федерального бюджета  и средств бюджетов федеральных  внебюджетных фондов.

Особенность соглашений с данными «силовыми» ведомствами состоит в том, что  последние наделены полномочиями передавать материалы дел по фактам выявленных Счетной палатой РФ нарушений  непосредственно в суд. А тот  уже в свою очередь вправе установить виновных лиц и применить к  ним предусмотренные законом  санкции. В связи с этим, важно  подчеркнуть, что Счетная палата РФ не является карательным органом  и не обладает правом самостоятельно применять в отношении нарушителей  санкции. Она даже не может напрямую обратиться в суд по факту выявленных нарушений, и вынуждена прибегать  к помощи указанных «посредников».

Другие  органы финансового  контроля

Что касается остальных государственных органов  финансового контроля, то в отсутствии соглашений о совместной деятельности со Счетной палатой РФ и законодательного регулирования их взаимоотношений, каждый из этих органов осуществляет контрольные полномочия в пределах своей компетенции.

Так Правительство  РФ контролирует процесс разработки и исполнения федерального бюджета, представляет Государственной Думе отчет о его исполнении. Кроме  того, Правительство РФ осуществляет единую политику в области государственных  финансов, денег и кредита, контролирует и регулирует финансовую деятельность министерств и ведомств. Правительство  РФ и Главное контрольное управление Президента РФ дают поручения по проведению последующего государственного финансового контроля Министерству финансов РФ.

Министерство  финансов Российской Федерации обеспечивает проведение единой финансовой, бюджетной  и налоговой политики в Российской Федерации и координирует деятельность в этой сфере других федеральных  органов исполнительной власти. К  основным задачам Министерства финансов РФ в этой сфере относятся: разработка проекта федерального бюджета и  обеспечение исполнения федерального бюджета; составление отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ; осуществление внутриведомственного государственного финансового контроля. Министерство финансов РФ осуществляет также внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. Министерство финансов РФ может осуществлять также финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов  Российской Федерации и местных  бюджетов. Оно организует финансовый контроль и проверки юридических  лиц - получателей гарантий Правительства  Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора  является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной  сфере, а также функции органа валютного контроля. Федеральная  служба страхового надзора - контроль за соблюдением страхового законодательства. Федеральная таможенная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по контролю и  надзору в области таможенного  дела, а также функции агента валютного  контроля.1

Следует сказать, что вышеперечисленные  соглашения о совместной деятельности между Счетной палатой РФ и  государственными органами финансового  контроля к сожалению являются скорее исключением из общих правил. Хотя без подобных соглашений очень сложно разграничить компетенцию и полномочия Счетной палаты РФ с другими органами государственного финансового контроля. Так если проанализировать положения ФЗ «О Счетной палате РФ» и Постановление Правительства РФ N 198, посвященное вопросам Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, то может сложиться впечатление, что полномочия вышеупомянутой службы значительно шире, чем у Счетной палаты РФ. Однако это противоречит статусам этих двух федеральных контрольных органов.

К сожалению, большинство контрольных органов  предпочитает не координировать свою деятельность со Счетной палатой  РФ, а «тянуть одеяло на себя», как  это до недавнего времени делало Министерство финансов РФ. Их противостояние со Счетной палатой РФ привело  к тому, что эти две организации  фактически конкурировали и вступали между собой в ожесточенную полемику в сфере оценки правильности расходования бюджетных средств.  

2.4 Организационно-правовые  основы деятельности ФС ФБН  и место ФС ФБН в системе  органов государственного финансового  контроля 

Для характеристики роли Росфиннадзора в системе  федеральных органов государственного финансового контроля необходимо составить  представление об истории возникновения  Службы, о ее правовом статусе, а  также о взаимосвязи и взаимодействии ФС ФБН с другими органами государственной  власти. Стоит отдельно сказать о  взаимодействии в рамках системы  органов финансового контроля, а  также об отношениях с другими  органами государственной власти, которые, так или иначе, оказывают влияние  на деятельность Службы.

В первую очередь, обратимся к вопросам создания Росфиннадзора. Служба была образована в ходе административной реформы, проводимой на основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314.2 ФС ФБН была создана на базе Департамента государственного финансового контроля и Департамента валютного контроля, существовавших в рамках Министерства финансов РФ, и соответствующих территориальных органов (контрольно-ревизионных управлений и территориальных органов валютного контроля). Цели данной реорганизации состояли в разделении нормотворческих, правоустанавливающих и контрольно-надзорных функций в системе органов исполнительной власти, а также в сокращении численности работников этих органов.

Действительно, отделение органов, осуществляющих финансовый контроль, представляется прогрессивным шагом в целях  более эффективного осуществления  контрольно-надзорных мероприятий. Однако нельзя забывать, что ФС ФБН  находится в ведении Министерства финансов РФ, которое осуществляет координацию и контроль ее деятельности. В связи с этим, нередко возникает  вопрос о степени независимости  Службы и самостоятельности реализации ее функций. Некоторые авторы предполагают, что ФС ФБН осуществляет внутриведомственный  контроль по отношению к государственному сектору экономики и организациям, получающим бюджетные средства. С  нашей точки зрения, такая позиция  представляется необоснованной, так  как Росфиннадзор является федеральным  органом исполнительной власти, обладающим определенным кругом полномочий, собственной  организационной структурой, и осуществляет функции по контролю и надзору  за различными субъектами правоотношений, связанными с финансовой деятельностью  государства. Кроме того, согласно определению, данному в Лимской декларации, органы внутреннего финансового  контроля должны создаваться внутри органа государственного власти и проверять  лишь деятельность данного государственного органа. Действительно, внутренний финансовый контроль существует и внутри ФС ФБН, однако это представляется важным для  любой организации. Таким образом, нет оснований для того, чтобы  говорить о внутреннем финансовом контроле, когда речь идет о проведении контрольных  мероприятий вне рамок самого Росфиннадзора.

Переходя  к вопросам взаимоотношений Службы с иными органами государственной  власти, заметим, что в этой сфере  возникает множество проблем. Ввиду  отсутствия ясной и четко урегулированной  системы органов финансового  контроля, существуют как пробелы  в некоторых сферах, так и напротив, дублирование функций различными органами.

Наибольшие  проблемы, по нашему мнению, возникают  в ходе функционирования и взаимодействия ФС ФБН и Счетной Палаты РФ. До сих пор среди ученых и государственных  чиновников не прекращаются споры по поводу того, какой орган наиболее важен и как должны быть распределены полномочия между ними.1 Существует точка зрения, что объективный финансовый контроль может осуществлять только Счетная Палата, как единственный самостоятельный и независимый орган. Однако нельзя забывать о ее подотчетности Федеральному Собранию РФ. С нашей точки зрения, правильным было бы установить более четкую регламентацию и разграничение полномочий двух органов, определить приоритетные и исключительные направления деятельности каждого из них. С другой стороны, представляется необходимой и некая координация деятельности Счетной палаты РФ и ФС ФБН. В настоящее время взаимодействие происходит, в основном, в виде согласования проектов планов контрольно-ревизионной работы на очередной год; проверки и ревизии могут распределяться по времени, чтобы два органа не действовали одновременно.

Представляется  чрезвычайно важным взаимодействие ФС ФБН и Министерства финансов РФ (Министерство). В связи с тем, что Служба не вправе осуществлять правотворческие функции, нормативное  регулирование различных вопросов ее деятельности возлагается, в основном, на Министерство. Для обеспечения  эффективного выполнения Росфиннадзором правоприменительных функций Министерство должно издавать акты нормативного характера, регулирующие различные сферы деятельности Службы, закрепленные в Положении. Однако нельзя забывать, что, несмотря на то, что  ФС ФБН находится в ведении  Министерства, она не подчиняется  ему непосредственно, а обладает независимостью, самостоятельно реализует  свои полномочия. Смысл преобразований, произошедших в ходе административной реформы 2003 года, состоит не в создании иерархической системы «федеральное министерство - федеральная служба - федеральное агентство», а в  четком разграничении компетенции  обозначенных федеральных органов  исполнительной власти.

Одной из ключевых задач является регулирование  вопросов взаимодействия Росфиннадзора  с Федеральным Казначейством. Федеральное  Казначейство наделено полномочиями по предварительному и текущему финансовому  контролю, в то время как ФС ФБН, в основном, осуществляет последующий  финансовый контроль в бюджетной  сфере. Для эффективной работы одной  федеральной службы необходимо поддержание  постоянной связи с другой: важно  организовать оперативный обмен  информацией между двумя органами для осуществления более эффективного контроля.