Государственный контроль. Система органов государственного финансового контроля и оценка его эффективности

2.1. Общая характеристика федеральных органов государственного финансового контроля

   Четкая организация системы органов государственного финансового контроля   является непременным условием эффективности его осуществления. Нечеткое разграничение полномочий, неоднозначно поставленные задачи, отсутствие взаимодействия между органами не способствует успешному функционированию данного института. Для создания действенной системы органов государственного финансового контроля необходимо, прежде всего, представлять, на каких принципах она должна быть основана. Здесь стоит обратиться к Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в 1977 году (далее - Декларация). В ней, в частности, определены основные принципы деятельности контрольных органов, порядок их взаимоотношений, как между собой, так и в системе органов государственной власти в целом.

В Декларации установлено, что объективная и  эффективная работа контрольных  органов может осуществляться лишь при условии их функциональной и  организационной независимости. Данный акт содержит общие правила, касающиеся взаимоотношений органа финансового  контроля с представительными и  исполнительными органами власти в  государстве, а также определяет наиболее важные права, которыми он должен обладать. В целях создания единой концепции системы органов государственного финансового контроля в Российской Федерации важно обратить внимание на предложенное разделение на внешний  и внутренний финансовый контроль. «Внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как  внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры  проверяемых организаций».

Декларация  предполагает, что в государстве  должен существовать высший контрольный  орган, выступающий в качестве органа внешнего финансового контроля.

Представляется  важным сравнить существующую организацию  финансового контроля в Российской Федерации с указанными выше положениями. Кратко рассмотрим систему органов  государственного финансового контроля, выполняющих, с нашей точки зрения, функции внешнего контроля. Обратимся  лишь к федеральным органам государственной  власти, поскольку система органов  финансового контроля всех трех уровней (федерального, регионального и местного) заслуживает отдельного комплексного исследования.

Итак, стоит  сразу отметить, что в Российской Федерации не существует единой, четко  и понятно организованной системы  органов финансового контроля. Можно  говорить о сформированности отдельных  органов государственной власти, осуществляющих определенные контрольные  полномочия в сфере публичных  финансов.

В первую очередь, отметим такой орган, как  Контрольное управление Президента РФ, действующее на основании соответствующего Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 8 июня 2004 года N 729.

Оно наделено функциями по контролю за исполнением  актов, издаваемых Президентом, за реализацией  общенациональных проектов, за исполнением  поручений Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ, а также  за реализацией ежегодных посланий Президента РФ и иных его программных  документов. Таким образом, не обладая  полномочиями по проведению непосредственно  финансового контроля, данный орган  может контролировать ход различных  финансово-бюджетных мероприятий, реализуемых  в целях выполнения актов, посланий, программных документов Президента РФ. Важно отметить, что Контрольное  управление может осуществлять контроль и за работой Росфиннадзора.

В соответствии с главой 26 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) полномочиями по осуществлению  государственного финансового контроля на федеральном уровне обладают законодательные  органы РФ, осуществляющие предварительный, текущий и последующий контроль в финансово-бюджетной сфере (статья 265 БК РФ). Важно, что эти органы вправе создавать собственный контрольный  орган, которым сейчас является Счетная  Палата РФ. Государственный финансовый контроль осуществляется также федеральными органами исполнительной власти (статья 266 БК РФ), среди которых выделены Федеральное Казначейство и ФС ФБН (статьи 267, 268 БК РФ), а также главные  распорядители бюджетных средств (статья 269 БК РФ).

Однако  финансовый контроль реализуется не только в бюджетной сфере. Необходимо отметить существование налогового и валютного контроля, а также  банковского надзора. Исходя из этого, можно назвать более широкий  круг контрольных органов, чем перечисленный  в БК РФ. На федеральном уровне финансово-контрольные  мероприятия проводятся соответствующими комитетами палат Федерального Собрания РФ, Счетной Палатой РФ, Правительством РФ, рядом федеральных органов  исполнительной власти, а также Центральным  Банком РФ (который не обладает статусом органа государственной власти и  осуществляет валютный контроль и банковский надзор). Остановимся подробнее на рассмотрении правового статуса некоторых органов, осуществляющих финансово-бюджетный контроль.

Счетная Палата РФ является конституционным  органом государственного финансового  контроля. Ее правовой статус и полномочия регулируются Федеральным законом  от 11 января 2005 года N 4-ФЗ «О Счетной  палате РФ». Задачи Счетной палаты сводятся, в основном, к деятельности по финансово-бюджетному контролю. Ее контрольные полномочия распространяются как на органы государственной  власти, так и на банковскую систему, и субъекты хозяйственной деятельности в ряде случаев, установленных законом.

Отметим, что именно Счетную Палату РФ многие специалисты считают высшим органом  государственного внешнего финансового  контроля в государстве. Это обусловлено  тем, что она обладает конституционным  статусом, не входит ни в одну из ветвей государственной власти, и, будучи подотчетной  Федеральному Собранию РФ, не подчиняется  ему и обладает достаточными гарантиями независимости. Председатель Счетной  Палаты С.В. Степашин аргументировал необходимость  закрепления ее статуса как высшего  органа финансового контроля в Российской Федерации тем, что именно Счетная  Палата является реально независимой  в системе органов государственной  власти. В свою очередь, профессор  В.Г. Пансков считает, что, принимая во внимание положения Лимской декларации, необходимо придать особый статус деятельности Счетной Палаты РФ как высшему  органу государственного финансового  контроля. Ее функции и сфера деятельности должны концептуально отличаться от задач других органов финансового  контроля, Счетная Палата должна действовать  от имени и в интересах всего  общества.

Однако  вопрос придания какому-либо органу статуса  высшего контрольного органа в государстве  до сих пор не решен. Более того, как уже было отмечено выше, не существует нормативно закрепленных основ взаимодействия органов государственного финансового  контроля. Наряду с Счетной Палатой  РФ и представительными органами государственной власти в лице соответствующих  комитетов Совета Федерации и  Государственной Думы Федерального Собрания РФ функционирует ряд органов  исполнительной власти, также осуществляющих внешний финансовый контроль. Правительство РФ как высший орган исполнительной власти наделено функциями по проведению единой финансовой политики, по контролю за деятельностью иных федеральных органов исполнительной власти, что позволяет говорить о наличии у Правительства РФ полномочий, связанных с осуществлением финансового контроля. Особую роль в современной системе органов исполнительной власти играют федеральные службы, наделенные контрольно-надзорными полномочиями. Отметим, что функциями по контролю в различных сферах, связанных с публичными финансами, наделены федеральные службы, находящиеся в ведении Министерства финансов РФ. Так, финансовый контроль осуществляют Федеральная налоговая служба и Федеральная служба страхового надзора. Они выполняют, соответственно, функции по налоговому контролю и контролю за соблюдением страхового законодательства. Финансовый контроль в рамках бюджетной системы Российской Федерации осуществляют ФС ФБН и Федеральное Казначейство (Положение о Федеральном Казначействе было утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 года N 703). Очевидно, что наличие такого количества различных органов, выполняющих сходные задачи, не позволяет обеспечить надлежащий уровень финансового контроля в стране. Нельзя говорить об их функциональной независимости, а организационная независимость заменяется отсутствием какой либо структуры внутри системы органов финансового контроля. Представляется важным, чтобы дальнейшее совершенствование финансового контроля в стране происходило на основе четко определенных принципов, в частности тех, которые закреплены в Лимской декларации. В свою очередь, С.А. Андрюшин и А.З. Дадашев предлагают построить систему органов государственного финансового контроля, используя методы, обладающие действенностью с позиций преемственности, альтернативности и системности. Таким образом, необходимо учитывать исторический и зарубежный опыт, а также использовать организационно-функциональный подход к структуре финансового контроля. 

2.2. Место и роль Счетной палаты РФ в системе государственных органов финансового контроля РФ. 

Организационно  правовой статус Счетной  палаты РФ

Конституция РФ 1993 года закрепила создание в  России специализированного органа для осуществления контроля за исполнением  федерального бюджета. Согласно п. 5 ст. 101 Конституции РФ, для этого Совет  Федерации и Государственная  Дума РФ образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой  определяется федеральным законом. Такой закон появился 11 января 1995 г., федеральный закон N 4-ФЗ «О Счетной  палате Российской Федерации». Два  этих нормативных акта и определяют статус и полномочия Счетной палаты РФ, предопределяя ее место и роль в системе органов государственного финансового контроля Российской Федерации. Создание других контрольных органов  действующая Конституция РФ не предусматривает. Кроме того, важно помнить, что  различия в правовом статусе органов  государственной власти отчасти  предопределены формой акта, этот статус определяющего, и правовым статусом издавшего этот акт органа. Создаваемая  Федеральным Собранием РФ, Счетная  палата РФ является единственным контрольным  органом, осуществляющим свою деятельность на основе специального федерального закона. Исходя из этого, обоснованной выглядит точка зрения В.Г. Панскова, в прошлом аудитора Счетной палаты РФ, который называет Счетную палату РФ высшим, постоянно действующим  органом государственного финансового  контроля в Российской Федерации. Логичной выглядит и позиция В.З. Шевлокова, который писал, что для обеспечения  независимости финансовому контролю, необходимо поставить орган государственного финансового контроля в совершенно особое положение среди остальных  высших органов государства. Поэтому  правовой статус Счетной палаты РФ является наиболее высоким среди  всех иных специализированных федеральных  органов, осуществляющих контрольную  деятельность в сфере государственных  финансов.

Правовые  и организационные  гарантии независимости  и компетентности Счетной палаты РФ

Важнейшей предпосылкой объективности и эффективности  любого контроля является независимое  положение осуществляющего его  субъекта. Статья 1 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» гласит, что Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим  органом государственного финансового  контроля, образуемым Федеральным Собранием  Российской Федерации и подотчетным  ему. Термин «подотчетный» в данном случае не указывает на несамостоятельность  или какую-либо зависимость Счетной  палаты РФ от Федерального Собрания РФ. Данный термин вызван обязанностью Счетной  палаты РФ предоставлять палатам  Федерального Собрания отчет о ходе исполнения федерального бюджета, однако в федеральном законе «О Счетной  палате РФ» подчеркивается, что «в рамках задач, определенных действующим  законодательством, Счетная палата РФ обладает организационной и функциональной независимостью». Более того, сама процедура  формирования состава Счетной палаты РФ, стоящие перед ней задачи и  круг ее полномочий убедительно свидетельствуют  о независимости, от какого бы то ни было органа государственной власти в Российской Федерации. Счетная  палата РФ состоит из Председателя Счетной палаты РФ, его заместителя, 12 аудиторов, а также Аппарата Счетной  палаты РФ. Председатель Счетной палаты РФ и половина состава аудиторов  назначается и освобождается  от должности Государственной Думой  по представлению Президента Российской Федерации. Соответственно заместителя  Председателя Счетной палаты РФ и  другую половину аудиторов назначает  и освобождает от должности Совет  Федерации. Постановление о назначении принимается большинством голосов  от общего числа депутатов, а срок полномочий Председателя Счетной палаты РФ, его заместителя и аудиторов  Счетной палаты РФ составляет 6 лет.1 Председатель Счетной палаты РФ, его заместитель и аудиторы Счетной палаты РФ имеют право присутствовать на заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы, их комитетов и комиссий, коллегий федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов. В свою очередь, поручения и обращения не менее одной пятой от общего числа депутатов (членов) Совета Федерации или Государственной Думы подлежат обязательному включению в планы и программы работы Счетной палаты РФ, они же могут постановить провести внеплановые контрольные мероприятия. На запросы депутатов палат Федерального Собрания РФ Счетная палата РФ дает официальные заключения и ответы. Как видно из всего вышеперечисленного, Счетная палата РФ при осуществлении контрольной деятельности очень тесно взаимодействует с палатами Федерального собрания РФ, но ни в коем случае не зависит от них. Особенно тесное взаимодействие осуществляется с Государственной Думой. По согласованию с ней Счетная Палата РФ вправе приостановить операции по счетам проверяемой организации при неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Коллегии Счетной палаты РФ. Данные полномочия, наряду с представлениями и обязательными предписаниями Счетной палаты РФ является важнейшей гарантией ее независимости и возможности эффективно осуществлять возложенные на нее законом функции.  

Основные  направления деятельности Счетной палаты РФ.

Разобравшись  в правовом статусе Счетной палаты РФ, следует прейти к рассмотрению той деятельности, ради которой она  собственно и была создана. Центральное  место Счетной палаты РФ среди  органов государственного финансового  контроля продиктовано в том числе  и теми задачами, которые призвана решать Счетная палата РФ. Данный круг задач пределен в ФЗ «О Счетной  палате Российской Федерации».

Таким образом, хотя Счетная палата РФ является специализированным контрольным органом, она вправе осуществлять и другие виды деятельности. Однако, основным видом  деятельности Счетной палаты РФ является именно контрольно-ревизионная деятельность.

Подобное  заключение можно сделать из определения  финансового контроля и поставленных перед Счетной палатой РФ задач. Финансовый контроль - это основанная на нормах финансового права, система  мероприятий по контролю за экономической обоснованностью использования государственных финансовых средств, соблюдением финансовой дисциплины, законностью и достоверностью финансовых операций, порядком и формирования и использования федерального и регионального бюджета, эффективностью использования налоговых льгот, соблюдением финансового законодательства, исполнением международных финансовых обязательств РФ, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга.

Все виды деятельности, осуществляемые Счетной палатой РФ, тесно связаны между собой и являются по своей сути контрольными, так как направлены на решение и достижение задач и целей финансового контроля, поставленных перед Счетной палаты РФ, как специализированным государственным контрольным органом. Однако именно такой вид деятельности Счетной палаты РФ как контрольно-ревизионная деятельность обеспечивает непосредственное выполнение этим органом, возложенных на него функций.

Сущность  и методы проведения контрольно-ревизионной  деятельности Счетной  палатой РФ

Контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются на все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также юридические  лица вне зависимости от видов  и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную  собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные  федеральным законодательством  или федеральными органами государственной  власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. Закон прямо  не распространяет на физических лиц  право Счетной Палаты РФ на проведение контрольный мероприятий, однако в  Таможенном и Налоговом кодексе  РФ предусмотрено предоставление таможенных и налоговых льгот, в том числе  и физическим лицам. В связи с  этим неясным остается вопрос: может  ли Счетная палата РФ осуществить  проверку физического лица или индивидуального  предпринимателя, в случае предоставления им налоговых и таможенных льгот? Скорее всего, может, однако только в  части использования и управления федеральной собственностью, использования средств федерального бюджета либо налоговых (таможенных) льгот. Последнее в равной степени относится и к юридическим лицам. Конституционный Суд РФ указал, что «в том случае, когда контрольные полномочия государственных органов выходят за рамки предоставленных им полномочий, осуществляемый контроль превращается в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, что в силу статей 34 (часть 1), 35 (части 1-3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации недопустимо; превышение должностными лицами органов государства своих полномочий либо использование их вопреки законной цели и охраняемым правам и интересам граждан, организаций, государства и общества несовместимо с принципами правового государства.