Безработица как социально-экономическое явление: механизм и последствия

2.6 Рабочее время:  устаревшие нормы, провоцирующие  нарушения законодательства. 

Действующее законодательство осталось практически неизменным с советских времен с присущей ей установкой на полную занятость населения и нормальной продолжительностью рабочей недели не более 40 часов. Для отдельных категорий (работников не достигших 18 лет, учителей, врачей, женщин, работающих в сельской местности; работников, занятых на вредных производствах) рабочая неделя сокращается до 36 часов, а в отдельных случаях (например, для подростков 15-16 лет) до 24 часов. 

Сверх суточная работа допускается только по разрешению соответствующего выборного профсоюзного органа и не должна превышать 120 часов  в год или 4 часов в день в  течении 2 дней подряд. Женщины, имеющие  детей в возрасте до 3 лет, не допускаются  к сверхурочным или ночным работам и не отправляются в командировку даже с их согласия. Дети в возрасте 14 лет также не допускаются к сверхурочным работам и не могут направляться в командировки. 

Столь же детально регламентируется порядок предоставления основных и дополнительных выходных дней, отпусков по уходу , а также ежегодно оплачиваемого отпуска и административных отпусков. 

Чрезмерная жесткость  законодательства, регулирующего рабочее  время, ведет к его практически  повсеместному несоблюдению, т.к. оно  абсолютно не соответствует существующему положению. В условиях дефицита рабочих мест и низких пособий по безработице работники согласны трудиться столько, сколько потребуется, чтобы удержаться на своем рабочем месте. 

В связи с  этим появилось еще одно распространенное явление: неоплачиваемый административный отпуск, когда работодатели принуждают работников “добровольно” брать такие отпуска на неопределенно долгий скор, а люди, боясь оказаться в армии безработных, соглашаются с этими серьезнейшими нарушениями законодательства. 

Глава 3. Пути снижения безработицы и обеспечение занятости. 

3.1 Закон о  занятости населения 

Принятый в 1991 г. и бесспорно прогрессивный  с точки зрения формирования новых  социально-экономических ценностей  Закон РСФСР “О занятости населения  в РСФСР” основан на общих представлениях об управлении рынком труда в условиях рыночной экономики. В ходе экономических преобразований неоднократно ставился в повестку дня вопрос о корректировке отдельных положений закона “О занятости...” (но отнюдь не об отказе от его

“прорыночного”  содержания). Чтобы приблизить действующий  закон к изменяющимся реалиям, в  него дважды вносились достаточно серьезные  уточнения (в апреле 1996 г. и июле 1999 г.), многие из которых действительно  имели принципиальный характер. К  таковым, например, можно отнести ограничение размера пособия по безработице. Если в 1996-1999 гг. его величина не могла превышать среднюю заработную плату в регионе проживания и регистрации безработного, то теперь - прожиточный минимум. При этом минимальное пособие по безработице не может быть меньше 20% величины прожиточного минимума. В результате, если раньше максимальное и минимальное значения составляли соответственно 1465 руб. и 83,5 руб., то в мае 1999 г.

- соответственно 924 и 184,8. Было уточнено понятие  “занятые граждане”, к каковым стали относить в том числе и лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, выполняющих работы по гражданско-правовым договорам

(договорам подряда)  и т.п. При ухудшении финансирования  государственной политики занятости  ужесточились условия регистрации безработных. 

Однако, несмотря на эти и другие новации, в целом  можно констатировать, что и ныне действующая редакция закона несовершенна.

Остановимся на наиболее крупных вопросах, которые  целесообразно решить при его  очередной, и, заметим, неизбежной доработке. 

Так, до начала реформ нельзя было предвидеть и количественно  описать такие явления, как значительная дифференциация населения по уровню доходов и развитие в широких  масштабах не облагаемого налогом  сектора экономики, снижающего реальную потребность в рабочих местах и социальной поддержке части лиц, потерявших работу; простаивающие предприятия, занятость на которых не дает гарантии получения заработной платы, что увеличивает спрос на рынке труда; неденежные формы расчетов между хозяйствующими субъектами, уменьшающие возможности финансирования государственной политики занятости, а также целый ряд других социально- экономических феноменов переходного периода. 

Прежде всего, необходимо привести название закона (которое, по нашему мнению, слишком широкое) в соответствие с содержанием: большая часть его статей фактически посвящена не занятости как таковой, а обязательствам, которые берет на себя государство по поддержке населения на рынке труда. Так, в 11 из 39 статей закона в редакции 1999 г. рассматриваются вопросы, связанные исключительно с предоставлением зарегистрированным в органах государственной службы занятости населения гражданам социальных гарантий и компенсаций. Во многих статьях речь идет о других социальных обязательствах в области занятости, которые государство либо берет на себя (реализация права граждан на труд, дополнительные гарантии для отдельных - социально уязвимых - категорий населения, профессиональная подготовка, повышение квалификации и переподготовка безработных граждан, организация общественных работ), либо делегирует работодателям. Что касается собственно политики занятости (а не ее инфраструктурного обеспечения), то данному вопросу посвящена фактически одна - четвертая - статья закона. 

Если общая  логика закона не изменится, целесообразно поменять его название. В качестве рабочего можно рекомендовать, к примеру, такое - "О государственных гарантиях населению в сфере занятости". 

В пользу уточнения  названия говорит и то, что действие многих статей нынешнего закона охватывает только регистрируемый рынок труда и его фигурантов (зарегистрированных в органах государственной службы занятости безработных), а не рынок труда в целом. Вторая принципиальная проблема, на решение которой необходимо обратить внимание при сохранении прежнего названия закона, -включение в него положений, определяющих права и ответственность различных органов исполнительной власти федерального уровня, связанных с разработкой и реализацией государственной политики занятости. В ныне действующей редакции закона вопросы, связанные с институциональным обеспечением государственной политики занятости, решены неудовлетворительно. Из структур исполнительной власти, которые должны обеспечивать обязательства государства в этой области, в законе упомянута лишь Федеральная государственная служба занятости населения (ст.15), входящая сегодня в состав Министерства труда и социального развития России.

Что касается Правительства  РФ в целом (упоминается в ст. 3, 13, 22, 24,

25), Центрального  банка РФ - ЦБ (ст.22). Пенсионного фонда - ПФ (ст.32), то их роль, согласно существующей редакции, сводится либо к утверждению некоторых норм и нормативов (например, правительство устанавливает механизм введения и размер квоты для приема на работу инвалидов), либо к выполнению распределительных функций (так, учреждения ЦБ аккумулируют на открытых в них счетах средства Государственного фонда занятости населения,

ПФ обеспечивает первичное финансирование расходов на выплату досрочных пенсий). 

Другие упоминаемое  в законе структуры, включая координационные комитеты содействия занятости населения (ст.20). профессиональные союзы и иные представительные органы работников (ст.21). являются общественными, и потому вырабатываемые ими решения далеко не всегда обязательны для исполнения. 

Что же касается Минэкономики и Минфина России - структур исполнительной власти, без  которых, на наш взгляд, действенная  государственная политика в сфере  занятости вообще невозможна, то они  в законе вообще не упомянуты. 

Далее, опыт построения федеративных отношений в современной России свидетельствует, что успехи в данном направлении могут быть достигнуты только в том случае, если в каждой предметной области права и ответственность органов управления различных уровней административно- территориальной иерархии будут четко разграничены и финансово обеспечены.

Между тем в  законе соответствующие положения  отсутствуют, что затрудняет определение  рационального деления бюджета  ГФЗН на две части - федеральную и  субъектов Федерации. Поэтому положения  о разграничении полномочий в области государственной политики занятости между органами управления различных уровней должны быть четко сформулированы. 

Особого внимания требует вопрос о формировании и  использовании средств

ГФЗН. Дело в  том, что сегодня территории с  относительно невысоким уровнем регистрируемой безработицы обеспечены в целом ресурсами ГФЗН существенно лучше, нежели те, где этот уровень высок. Такая ситуация, на наш взгляд, обусловлена тем, что далеко не все расходы ГФЗН в регионах формируются на нормативной основе. Так, на основе нормативного принципа в регионах могут быть сформированы расходы бюджета ГФЗН фактически только на выплату пособий по безработице, а Также стипендий гражданам в период их профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки по направлению органов службы занятости. Расходы же по другим статьям бюджетов определяются исходя скорее из качественных, а не количественных критериев. Поэтому механизм распределения бюджетов ГФЗН субъектов РФ целесообразно унифицировать на основе нормативного принципа расчета его расходов, закрепив это в законе. 

Еще одна крупная  группа проблем, требующая особого  внимания, связана с реализацией  на практике так называемого адресного  подхода в работе органов государственной  службы занятости с населением и отказом от ныне практикуемого категорийного подхода. 

Действительно, цель государственной политики занятости, как это следует из действующей  редакции Закона, - поддержка отдельных  категорий населения. Гражданам, признанным в установленном порядке безработными, выплачиваете пособие по безработице (ст.31), инвалидам, лицам, высвобождаемым из организаций в связи с сокращением численности или штата, женам (мужьям) военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, предоставляются дополнительные гарантии занятости (ст.13) и т.д. Однако при таком подходе не учитывается тот факт, что по своему социальному состава, уровню душевых доходов и другим социально-экономическим показателям семьи

(домохозяйства), членами которых являются дачные  категории граждан, могут значительно различаться. Не принимать во внимание это обстоятельство при дефиците бюджета политики занятости, на наш взгляд, неправильно. Необходим более дифференцированный подход к поддержке лиц, относящихся к той или иной категории, что идеологически соответствовало бы предпринимаемым в настоящее время мерам по повышению эффективности социальной поддержки населения страны и рационализации социальных расходов государственного бюджета. 

Серьезной проработки требует вопрос об источниках пополнения бюджета ГФЗН. В настоящее время граждане, формирующие предложение на рынке труда, не участвуют своими взносами в социальном страховании на случай безработицы. Их страхование обеспечивает работодатель. При этом индивидуальные счета застрахованных не ведутся, а средства, поступающие в фонд, обезличиваются. В такой ситуации дифференцированный подход при назначении пособия по безработице (стипендии проходящим профподготовку, материальной помощи и иных выплат) экономически и социально правомерен. 

Другое дело, если в пополнении бюджета ГФЗН примет участие население.

Здесь может  быть предложено два подхода - добровольное и обязательное привлечение граждан  к уплате страховых взносов в  фонд занятости. В первом случае речь должна идти об открытии индивидуальных накопительных счетов в системе социального страхования по безработице и об установлении порядка использования средств, аккумулируемых на этих счетах. Во втором - предлагается обосновать и ввести в действие прогрессивную шкалу тарифов обязательных страховых взносов работников в ГФЗН. При этом лица с невысокой заработной платой вообще могут быть освобождены от их уплаты, в то время как с самых высокооплачиваемых работников страховые взносы должны будут взиматься по наивысшей из установленных ставок. Целесообразно предусмотреть в новой редакции закона решение еще нескольких достаточно значимых для обеспечения регулирования рыка труда проблем. В частности, при подготовке закона "О занятости...' в 1990 - 1991 г", не учитывался такой фактор, как место проживания безработных. Между тем и психология, и реальные возможности занятости безработных сельских жителей и горожан существенно различаются. Следовательно, должны быть предусмотрены и разные меры, и масштабы поддержка этих категорий безработных. 

На селе наличие  у абсолютного большинства безработных приусадебные земельных наделов - фактор, смягчающий остроту потери работы уменьшающей потребность в социальной поддержке со стороны государства. В начале II квартала 1999 г. 25,6% всех зарегистрированных безработных проживали в сельской местности, а их доля в общей численности получавши) пособия по безработице составляла 24,2%. Поэтому должен быть прописан особый порядок регистрами, материальной и иной поддержки безработных в сельской местности. 

Такой подход в  целом соответствует принятой ныне концепции социальной поддержки граждан государством в зависимости не только от текущих доходов, но и имущественного ценза семьи. В редакции закона 1999 г. было восстановлено положение о территориях с напряженной ситуацией на рынке труда (ст.7, п.2) – это, безусловно, положительное явление. В редакции 1991 г. такая статья существовала, но из редакции 1996 г. была изъята.