Анализ процессов становления и развития российской государственной службы (на примере Счетной палаты РФ)

Во всех государствах, в которых  законодательством установлен особый публично-правовой статус государственных  служащих и создан профессиональный, специально подготовленный корпус государственных  служащих, чиновники имеют соответствующие  права, обязанности и ограничения, привилегии. Тем самым учреждена профессиональная бюрократия, действует система законодательства, состоящая из двух частей: одна распространена на работников государственной службы; другая регулирует отношения в сфере общих трудовых отношений служащих, которые также работают в публичных учреждениях (государственные и муниципальные органы, общины, объединения и пр.). Между этими двумя системами главное различие состоит в том, что лица, находящиеся на государственной службе, в отличие от лиц, состоящий в обычных трудовых отношениях, имеют особый публично-правовой статус и пользуются преимущественными правами (специальные обязанности, запреты, ограничения и т.д.). А второстепенное различие состоит в том, что в регулирование государственной службы включаются несколько специфических обязанностей (например, запрет на забастовки, более строгое подчинение по службе, последствия несоблюдения этих предписаний и т.д.).

Правовой статус государственных  служащих с изменением условий прохождения государственной службы также изменяется.

Например, повышение по службе предоставляет  служащему дополнительные полномочия, права и обязанности; устанавливаются  и дополнительные запреты и ограничения  по службе, особенности процедуры  привлечения к дисциплинарной ответственности.

В структуру института правового  статуса государственного служащего  входит также присвоение ему квалификационного  разряда (чина). Квалификационные разряд присваиваются последовательно  от более низких к более высоким  в соответствии с уровнем его общего и профессионального образования, оценкой работы по последней и ранее занимаемым должностям. Квалификационный разряд дает право быть кандидатом на соответствующую должность.

В отдельных видах государственной  службы служащим присваиваются специальные классные чины, ранги и персональные звания, которые соотносятся, как правило, с квалификационными разрядами (законы РФ "О прокуратуре РФ", "О Государственной налоговой службе РСФСР", "О федеральных органах налоговой полиции").

В последнее время статус государственного служащего пополнился новыми установлениями, ранее являвшимися предметом изучения и регулирования других отраслей права и отраслевого законодательства, например трудового или финансового. Теперь законы предусматривают для государственных служащих пенсионное обеспечение, государственное страхования, денежное содержание (должностной оклад, надбавки к должностному окладу за особые условия службы, выслугу лет, классный чин и денежное поощрение по итогам службы за определенный период времени), различные льготы по налогообложению некоторым категориям государственных служащих, общую продолжительность рабочего времени, очередной и дополнительный оплачиваемый отпуск, совместительство по службе.

Задачи государственных служащих в системе органов исполнительной власти многообразны.

В настоящее время государственная  служба рассматривается как один из видов общественно-политического  труда. Поэтому на государственного служащего распространяются основные положения трудового законодательства, хотя в то же время в ст. 11 закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" для государственного служащего установлены ограничения, связанные с государственной службой. Для него главенствующим являются несение государственной службы, исполнение государственной должности, использование полномочий, определенных должностью, для решения возникающих в ходе развития общества проблем, включая проблемы отдельных граждан.

Гражданам, претендующим на должность  в государственной службе, необходимо иметь соответствующее профессиональное образование по специализации государственных должностей. Специализация государственных должностей устанавливается в зависимости от функциональных особенностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.

Государственный орган власти предполагает наличие у государственных служащих умения самостоятельно и квалифицированно вести дела, решать многоплановые  административные задачи. Здесь находит  свое проявление один из наиболее существенных признаков службы: состыковка информации и данных, или, иными словами, обстоятельств дела с законом или правовой нормой. Этот признак требует от государственных служащих ярко выраженной способности к аналитическому мышлению. Исполнительный орган государственной власти соответствующего ранга требует от работника умения видеть проблемы и явления в крупных взаимосвязанных средах и быстро осваиваться на новом поприще, умело применять наработанный в свое время опыт к требованиям особых ситуаций и задач.

Помимо того, нормы поведения  государственных служащих должны носить отчетливо-социальный характер, что предполагает чувство высокой ответственности и готовность взять на себя выполнение сложных обязанностей^13. .

3. Взаимосвязь государственной службы и государственного управления

Государство нуждается в очень  высоком по уровню и качеству управлении. Поэтому любые практические вопросы  государственной службы приобретают  свой истинный смысл лишь в отношении  с государственным управлением  и под углом его обеспечения.

В целом состояние государственной  службы РФ на данный момент характеризуется  значительным количеством накопившихся проблем и противоречий, обусловленных  становлением государственности РФ и возникновением гражданского общества, а также переходным состоянием экономики страны.

Во-первых, отсутствует единая и  целостная система государственной  службы. Функционирование государственной  службы осуществляется в качестве службы в отдельном государственном  органе, как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта РФ, то есть работодателем для государственного служащего является не государство в целом в лице специального государственного органа. Это приводит к расколу государственной службы и потенциальному исполнению локальных (принятых отдельными органами власти, или же на уровне субъекта РФ) нормативных правовых актов в ущерб федеральным.

Во-вторых, отсутствует система  законодательного регулирования (рамочное регулирование) для различных видов  государственной службы, а также  для субъектов РФ. Нет объемлющего Закона (Кодекса) о государственной службе.

В-третьих, предусмотренные федеральными органами исполнительной  власти в  проектах федерального бюджета на соответствующий  год бюджетные средства на переподготовку и повышение квалификации кадров в результате уходят на неэффективную государственную кадровую политику.

Д. Ньюгартер и Дж. Шафриц приводят целый комплекс факторов, которые, по их мнению, рано или поздно заставят государственных служащих заняться проблемами повышения производительности своей деятельности и соответственно эффективности органов государственного управления, в которых они работают. Среди факторов и причин, которые принудят государственных служащих к такому шагу, эти авторы назвали, например, состояние экономики, появления новых управленческих установок, а также новых методов оценки деятельности управленцев¹⁴.

Государственная служба – часть  механизма государственного управления. Выделение слоя людей, постоянно  находящихся на государственной  службе и профессионально занимающихся делами управления, явилось результатом образования Российского централизованного государства, формирование государственного аппарата как системы органов, практически осуществляющих государственную власть и функции государства.

Государство теснейшим образом связано с важнейшими сферами общественной жизни. В этом отношении оно представляет собой главный инструмент реализации всеобщей воли и интересов всего общества. Здесь определяющую роль играет функция государства как управляющей системы. Еще мыслители и государственные деятели древнейших времен интересовались проблемой государственного управления. Например, Г. Нэш утверждает, что одной из причин упадка Египта после 1100г. до н.э. было снижение эффективности административной системы», поскольку жрецы-управляющие исповедовали «жесткий, сухой религиозный формализм», не прибегая к гибким методам управления.¹⁵ Или согласно Е. Гладдену, у шумеров, ассирийцев и других народов древности каждая общественная группа занимала отведенное ей место в социальной иерархии, владея современными для той эпохи методами ведения хозяйства и мудростью, передаваемыми будущим поколениям.¹⁶

Следовательно, для наилучшего отображения  эффективности государственной  жизнедеятельности, прежде всего, нужно  понимать, что есть государственное управление и как его понимать, потому в России изучение теории государственного управления делает лишь первые шаги. А важность этой проблемы определяется прежде всего тем, что перед властной системой Российской Федерации в качестве наиболее важной стоит задача усиления действенности властных институтов, преобразования государственной практики, кадровой политики в корне, неукоснительного соблюдения представителями государства законов и этических норм в политике. То есть необходимо принятие комплекса мер по повышению действенности и эффективности государственной власти (см. приложение 2).

«Эффективность управления можно  оценить путем соизмерения полученной прибыли и затрат на управление».¹⁷ В этой связи принято выделять две измеримые составляющие деятельности государственного управления: техническую эффективность и экономическую эффективность. Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения целей деятельности с учетом «общественных целей». Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов.

Однако нельзя рассматривать государство  или государственное управление как комплекс общественных отношений  и процессов с экономической точки зрения. Иначе тогда возможна приватизация государства, а также смена роли государственных служащих на роль наемных работников у соответствующих руководителей государственных органов, «что и было в своеобразной форме в свое время сделано КПСС». ¹⁸

Похожая ошибка была допущена в начале 80-х ХХ века в США. Все началось с того, что американцы забили тревогу по поводу снижения эффективности государственного управления. Считалось, что правительственные чиновники работали не так эффективно, как ожидала от них общественность. Приводилось множество причин, приведших к такому положению. В частности, говорилось о том, что недостаточно проработана система стимулов, созданная в соответствии с Законом о реформе гражданской службы 1976г., слишком высоки затраты на управление, слишком раздут государственный аппарат и т.д. В свою очередь С. Манн утверждал: «Вопросы эффективности находятся в центре общественного внимания. На карту поставлены  существование демократической политической системы и вера в необходимость «государственной службы» - без нее самой системе действительно грозит серьезная опасность! Ценность и полезность государственных органов управления, кажется, не вызывают сомнения, но остается неуверенность в правильности того, что и как эти органы делают, остается необходимость в оперативном реагировании на потребности общества»¹⁹.

Г. Тукман классифицировал выдвигавшиеся  требования следующим образом:²⁰

• сокращение числа служащих в государственных учреждениях;
• развитие между этими учреждениями конкуренции в области предоставления услуг населению;
• предоставление больших стимулов частному сектору;
• приватизация;
• пересмотр показателей, по которым оцениваются результаты деятельности государственных организаций.

Нельзя проводить горизонталь  между органами государственного управления и частного сектора. И как справедливо отмечал С. Кодль, «руководители должны иметь бюджетные стимулы или надбавки за превышение установленного уровня эффективности своей деятельности; тем самым поощрялся бы рост производительности в плане эффективности, качества и сроков выполнения работы» ²¹. По мнению многих специалистов, любые попытки повышения эффективности государственных учреждений потерпят неудачу, если государственные служащие почувствуют, что будущее их учреждения оказалось под угрозой.

Итак, основываясь на отечественной  и западной исторической практике, нужно понимать, что не стоит сводить  государство только к экономике, ибо это единая и единственная структурирующая форма, которая  сохраняет общество, обеспечивает его целостность, поддерживает, опираясь на общественные силы, суверенитет и безопасность страны, способствует (по возможности) поддержанию устойчивого и справедливого миропорядка. Следовательно, подход к государству не может быть тождественным подходу к тем элементам (например, экономике), которые образуют и организовывают общество.

Поэтому, ни в коем случае нельзя умалять  такой специфический статус государства. Следуя утверждению Г.В. Атаманчука, принципиально важное место для  всей государственной жизнедеятельности нужно отвести социальному эффекту, который получает общество в течение и в итоге всего жизненного цикла продукта, услуги, идеи и т.д.  Здесь главное, технико-технологическая организация, обеспечивающая высокое качество производимой продукции и услуги.

Сущность социального эффекта  также в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать в себе не только результат, но и источник и средство для последующего развития, выступать постоянным и  прочным звеном в цепи непрерывного воспроизводства общественной жизни.

Г.В. Атаманчук подразделяет социальную эффективность государственного управления на три вида:²²

Общая социальная эффективность. Она  раскрывает результаты функционирования системы государственного управления (т.е. совокупности государственных органов и управляемых ими объектов);