Предоставление земельных участков для строительства

С одной стороны, закрепленная законодателем возможность арендатора отчуждать свои права и обязанности по договору без согласия собственника земельного участка только при условии его уведомления ведет к увеличению стоимости жилья, которое в будущем будет построено новым арендатором, что, несомненно, не соответствует цели введения данной статьи – формирования доступного жилья в Российской Федерации.

Так, О.Г.Ершов критикует положения данной статьи и пишет о том, что «права арендатора-застройщика на пользование выделенным под строительство земельным участком отчуждаются на возмездной основе, что приводит к перемене лиц в обязательстве. Арендодатель земельного участка в лице органов местного самоуправления или органов государственной власти не препятствует изменению должника, поскольку их интерес в обязательстве обусловлен лишь возможностью взимания со стороны арендной платы.

Очевидно, при таком подходе законодателя земельные участки становятся предметом возмездных предпринимательских сделок, по которым происходит изменение субъектного состава в обязательстве в ущерб интересам лиц, вкладывающих денежные средства в долевое строительство объектов недвижимости. На рынке появляется множество посредников, которые, не имея фактической заинтересованности в строительстве, получают прибыль лишь от продажи имущественного права пользования земельными участками, предоставленными в аренду. Это неизбежно ведет к необоснованному увеличению цены на вновь создаваемые объекты долевого строительства»[45].

С другой стороны, в случае если у арендатора земельного участка, предоставленного для комплексного освоения в целях жилищного строительства, возникают финансовые проблемы, например, отсутствие достаточных денежных средств, и/или он не имеет возможности завершить проект по какой-либо причине, то данная норма позволяет передать права и обязанности по договору третьему лицу, тем самым: а) экономится время необходимое для расторжения договора и проведение нового аукциона; б) уменьшается перерыв в проведении строительных или иных работ, что целесообразно с экономической точки зрения.

О.Г.Ершов изначально видит два варианта решения проблемы посредников на этапе предоставления застройщикам земельных участков:

1)            внесение изменений в земельное законодательство, которые исключают возможность передачи прав и обязанностей на земельный участок, предоставленный застройщикам в аренду под строительство;

«Однако введение таких поправок не совсем вписывается в концепцию рыночных отношений, предусматривающую оборот земельных участков. Императивные предписания не способствуют инициативе хозяйствующих субъектов. Введение условия, при котором органы местного самоуправления должны давать согласие на замену арендатора, также не позволяет эффективно решить проблему, поскольку выдача разрешения сама по себе не связана с возможностью осуществления застройщикам строительства»[46].

2)            могут быть пересмотрены требования, предъявляемые к фигуре самого застройщика.

«Как показывает практика, сегодня существуют десятки лицензированных строительных фирм, через которые на основе заключенных с ними договоров субподряда другие строительные организации «обналичивают» денежные суммы, уклоняясь таким образом от налогообложения. К сожалению, кроме обязательной лицензии ничто не сдерживает строительные организации, которые не ставят перед собой цель осуществлять строительство, участвовать в торгах по предоставлению земельных участков в аренду»[47].

Однако О.Г.Ершов приходит к иному выводу и пишет, что «решение проблемы посредников при предоставлении земельных участков в аренду для комплексного строительства необходимо искать и рассматривать несколько в иной плоскости. С одной стороны, здесь изначально должны быть четко определены пределы участия государства и органов местного самоуправления в правовом регулировании складывающихся земельных отношений. С другой – целесообразно изменить требования, предъявляемые к застройщикам. Но эти изменения, на наш взгляд, не должны быть связаны с совершенствованием системы «административных» предписаний»[48].

Арендатор земельного участка, предоставленного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства, после утверждения в установленном порядке документации по планировке территории, строительства объектов инженерной инфраструктуры и государственного кадастрового учета земельных участков, предназначенных для жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования, в границах ранее предоставленного земельного участка имеет исключительное право приобрести указанные земельные участки в собственность или в аренду (п.5 ст.30.2 Земельного кодекса РФ). 

Статья 30.2 Земельного кодекса РФ предусматривает возможность применения двух мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, указанных в пунктах 3,4,6 и 7 данной статьи:

       права на земельные участки могут быть прекращены в соответствии Земельным кодексом РФ и гражданским законодательством;

       может взиматься неустойка в размере одной стопятидесятой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день исполнения таких обязанностей, от размера арендной платы или размера земельного налога за каждый день просрочки, если договором не предусмотрено иное.

Земельный кодекс РФ предусмотрел возможность закрепления в договоре иного размера неустойки, чем размер, предусмотренный данным кодексом, что ведет к неблагоприятным финансовым последствиям для арендатора, так как не всегда соблюдение сроков зависит от него.

Согласно ст. 284 Гражданского кодекса РФ земельный участок может быть изъят у его собственника в случае, когда участок предназначен для жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение 3 лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.

Возникает важный вопрос: что понимается под «освоением земельного участка»?

Однозначная судебная практика по этому вопросу не сложилась.

Так, например, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в своем Постановлении от 7 ноября 2008 г. по делу N А21-4506/2008, указал что «действующее законодательство не раскрывает понятие «освоение земельного участка». При этом п. 4.78 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации N МДС 81-35.2004, утвержденной Постановлением Госстроя России от 05.03.2004 г. N 15/1, предусмотрены мероприятия, относящиеся к освоению земельного участка:

- освобождение территории строительства от имеющихся на ней строений, лесонасаждений, промышленных отвалов и других мешающих предметов, переселение жильцов из сносимых домов, перенос и переустройство инженерных сетей, коммуникаций, сооружений, путей и дорог;

- осушение территории застройки, проведение других мероприятий, связанных с прекращением или изменением условий водопользования, а также с защитой окружающей среды и ликвидацией неблагоприятных условий строительства.

Таким образом, по освоению земельного участка для начала его использования по целевому назначению необходимо осуществление определенных мероприятий»[49].

Пункт 1 ст.30.2 Земельного кодекса РФ дает понятие комплексного освоения земельного участка путем перечисления составляющих. В качестве одной из таких составляющих указано осуществление жилищного и иного строительства, однако, сведения о том, предусмотрено ли здесь завершение строительства в рамках сроков, отведенных для  освоения земельного участка, отсутствуют.

Поэтому возникает вопрос о соотношении понятий «освоения земельного участка» и «завершение строительства».

«Администрация города Барнаула обратилась в суд с иском к ЗАО «НПФ «Алтан» о взыскании 715920,98 руб. неосновательного обогащения и 101422,74 руб. процентов за пользование денежными средствами.

До принятия решения по делу истец в порядке статьи 49 АПК РФ изменил предмет иска и просил взыскать 705203,76 руб. задолженности по арендной плате и 185882,33 руб. пени за просрочку оплаты по договору аренды земли.

Решением от 08.10.2003,оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 04.03.2004, в удовлетворении иска отказано.

Постановлением кассационной инстанции от 22.06.2004 указанные судебные акты отменены и дело направлено на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении решением от 09.12.2004, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 21.02.2005, с ответчика в пользу истца взыскан долг в заявленном размере и 155708,70 руб. пени, в остальной части иска отказано.

Заявитель в кассационной жалобе просит отменить постановление как принятое с нарушением норм материального и процессуального права и принять новое решение об отказе истцу в иске. Считает, что суд необоснованно применил повышающий коэффициент, поскольку данная санкция применяется не за нарушение срока строительства, а за нарушение сроков освоения земельного участка, установленных проектом. Указывает, что договором аренды установлен не срок строительства, а срок аренды земельного участка. Срок строительства начал течь с момента выдачи разрешения на строительство, а не с момента заключения договора аренды. Земельный участок был освоен в установленный договором срок (выполнен нулевой цикл), поэтому не имеется оснований для применения повышающего коэффициента, который к тому же противоречит действующим правовым нормам и в силу этого является ничтожным условием договора.

Рассмотрев материалы дела, проверив законность и обоснованность обжалуемых судебных актов, кассационная инстанция находит их подлежащими отмене по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, в соответствии с заключенным между истцом (арендодатель) и ответчиком (арендатор) договором на аренду земельного участка арендатор принял в пользование на 18 месяцев земельный участок на период строительства административного здания. По истечении срока действия договора арендатор продолжал пользоваться земельным участком в связи с согласованным изменением проекта и продлением срока строительства здания, которое окончено, и объект сдан в эксплуатацию 28.11.2003. Условиями договора предусмотрено применение повышающего коэффициента (5,0) при расчете арендной платы в случае неосвоения участка в предусмотренные проектом сроки и установлена ответственность в виде неустойки в случае просрочки внесения арендной платы.

Обращаясь с настоящим иском, истец указал, что в предусмотренный договором срок строительство окончено не было, то есть – участок ответчиком не освоен. Поскольку договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок в связи с отсутствием со стороны арендатора возражений, с 23.01.2001 начислена арендная плата с применением повышающего коэффициента и пеня за просрочку платежей.

Возражения против иска мотивированы тем, что срок освоения арендованного земельного участка не нарушен, так как работы по строительству нулевого цикла выполнены до истечения срока действия договора аренды.

Суд первой инстанции, удовлетворяя иск, пришел к выводу, что содержащееся в условиях договора выражение «освоение участка» означает полное завершение строительства административного здания вплоть до его сдачи в эксплуатацию в 18-месячный срок с момента подписания договора аренды земельного участка. По истечении этого срока арендатор обязан производить арендную плату с применением обусловленного повышающего коэффициента.

Кассационная инстанция считает указанные выводы суда преждевременными по следующим основаниям.

По смыслу действующих правовых норм, в частности - статей 30.2, 38.2,42,46 Земельного кодекса РФ выражение «освоение участка» не равнозначно полному завершению строительства объекта и сдаче его в эксплуатацию, а предполагает поэтапное проведение мероприятий (работ) по строительству в соответствии с согласованным проектом»[50].

Таким образом, суд пришел к выводу о несоответствии понятия «освоение участка» и «завершение строительства».

В судебной практике неоднократно возникают споры по срокам освоения земельных участков, что говорит о наличии пробела в законодательстве в части толкования понятия «освоение земельного участка». Поэтому решением данной проблемы является включение толкования данного понятия в земельное законодательство РФ.

Рассмотрев два варианта предоставления земельных участков для строительства – предоставление земельных участков для строительства в границах застроенной территории, в отношении которых принято решение о развитии, и предоставление земельных участков для их комплексного освоения из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности – кроме особенностей самой процедуры, можно выявить следующие различия:

1)      Развитие застроенных территорий проводится в отношении территорий квартала или микрорайона, а комплексное освоение возможно также для земельных участков относительно небольшой площади;

2)      В рамках процедуры развития застроенной территории земельные участки предоставляются без проведения аукциона и на бесплатной основе, а предметом аукциона является право на заключение договора о развитии застроенной территории. При комплексном освоении в обязательном порядке проводится аукцион в целях предоставления земельного участка на праве аренды, однако далее возможен выкуп земельного участка в собственность (см. п. 5 ст.30.2 Земельного кодекса РФ);