Государственный строй России на этапе сословно-представительной монархии (середина XVI – середина XVII в.)

Приказ тайных дел помещался во дворце, и царь часто бывал в этом Приказе. Здесь  он имел свой стол с особым письменным прибором, принимал участие в составлении  бумаг, требовал отчётов, слушал доклады, рассматривал дела и т.п. Возглавлявшие приказ тайные дьяки пользовались большим влиянием в государственных делах. Приказ был упразднён в 1676 году. 

На протяжении XVII века помещики и вотчинники продолжали вести борьбу с духовными феодалами за обладание землями и крестьянами. В челобитных, подаваемых царю, дворяне и дети боярские выступали против судебных привилегий монастырей и подведомственных им лиц. Стремясь к укреплению единовластия, царь Алексей Михайлович встал на сторону светских землевладельцев. По Уложению 1649 года был учреждён Монастырский приказ - гражданское учреждение, во главе которого стояли думный дворянин или окольничий и два дьяка. Суду этого приказа были подчинены все монастыри и духовные лица, а также их крепостные. Епархиальные власти подлежали суду не только Монастырского приказа, но и приказов вообще. Мелкие иски епархиальных чиновников и крестьян подлежали суду воевод. 

В Уложении было сделано исключение для патриарха  и его владений, где по-прежнему суд производили патриарх и патриаршие приказные люди. Однако на их приговор разрешено было подавать апелляционные жалобы царю и Боярской думе. 

Монастырский  приказ имел широкие административные функции: определял и отрешал  от места настоятелей, келарей, казначеев монастырей, выбирал священников. 

XVII век был  веком расцвета и падения приказной  системы управления. На протяжении  века существовало до 80 центральных  бюрократических учреждений - приказов  разного значения, функций и величины. 

Важной особенностью приказной системы управления является крайняя пестрота и неопределённость функций приказов. Почти каждый приказ XVI-XVII веков выполнял не только функции управления: в его ведении находились также определённые территории (волости, города, селения), налоги с которых поступали на содержание приказа и выполнение его задач, а население их судилось в приказе. 

Этой сложностью определения функций приказов объясняются  и трудности классификации приказов. Все созданные классификационные  схемы можно считать условными. 

Во главе каждого  приказа стоял начальник - «судья»; иногда возглавлявшее приказ лицо носило специальное наименование (казначей, печатник, дворецкий, оружничий и  т.п.). Судьи приказов в XVII веке назначались  из членов Боярской думы: бояр, окольничих, думных дворян, думных дьяков. Шёл процесс бюрократизации верхушки феодального класса - думных чинов Если в 1613 году думные чины возглавляли лишь 1/3 приказов, то к 80-м годам 17 века - уже почти 4/5 приказов (см.: Н.В. Устюгов. Эволюция приказного строя Русского государства в 17 веке. В сб. «Абсолютизм в России». М., 1964, стр. 167).. Некоторые думные люди управляли сразу несколькими приказами. Любимец царя Алексея Михайловича боярин Б.И. Морозов был «судьёй» пяти приказов: Стрелецкого, Большой казны, Новой четверти, Иноземного и Аптекарского. 

С созданием  приказов в Русском государстве  появилось обширное бумажное делопроизводство. В процессе практической деятельности приказов сложились формуляры определённых видов документов, порядок их оформления и движения как внутри каждого приказа, так и между ними. Делопроизводство требовало известных канцелярских навыков и опыта, которых подчас не имел начальник приказа. Поэтому в помощники судьям в приказы назначались дьяки. Судьи некоторых приказов (чаще всего финансовых, где существовала бухгалтерская документация) назначались из дьяков. Дьяки комплектовались из рядового дворянства, иногда из духовного звания и даже крупного купечества («гостей»). Дьяки были фактическими вершителями дел в приказах. Вместе с судьями они обсуждали дела и выносили приговоры. Если требовался «доклад» царю, то он вырабатывался под руководством дьяка, который присутствовал при самом «докладе». Со слов царя дьяк делал на «докладе» «помету» (резолюцию), составлявшую основу царского указа. 

Дьякам в приказах подчинялись подьячие - канцелярские служители из дворян и детей приказных людей. 

Крупные приказы  подразделялись на столы, а столы - на повытья. Столы возглавлялись дьяками, повытья - старшими подьячими. Некоторые  приказы делились только на повытья. Столы носили названия по роду деятельности; по территориям; по подведомственным территориям и фамилиям старших подьячих. 

В определении  характера управления в приказах среди историков не было единомыслия: одни считали его коллегиальным, другие - единоличным. В действительности в приказах существовал особый, приказной характер управления, заключавшийся в том, что спорные дела судья рассматривал вместе с дьяками, а дела, не носящие спорный характер, они рассматривали каждый в отдельности. Характерной особенностью приказного делопроизводства была крайняя централизация управления: в приказах разрешались не только важные, но и сравнительно второстепенные дела. 

Приказная система  с её централизацией и бюрократизмом, бумажным делопроизводством и бесконтрольностью порождала волокиту, злоупотребления и взяточничество. К концу века приказная система пришла в упадок: её заменила более прогрессивная система управления - коллегиальная.  

3. Органы местного  управления 

социальный экономический  политический развитие монархия 

Серьезные изменения  в центральном правительственном  аппарате, происходившие с середины XVI в., сопровождались перестройкой на местах. Прежняя система управления через наместников и волостелей с ее кормами и поборами и отсутствием  контроля перестала отвечать требованиям времени, что в особенности сказалось в период боярского правления и малолетства Ивана IV. 

Наместники и  волостели не получали жалованья  за службу и существовали за счет взимания в свою пользу части судебных и  иных пошлин, налогов и сборов, то есть пользовались правом получения корма. Они не были заинтересованы в борьбе с «лихими людьми». Рост преступности был для кормленщиков даже выгоден, так как в случае поимки преступника они имели от суда дополнительные доходы. Такая система давала самые широкие возможности для самоуправства и злоупотреблений кормленщиков, что вызывало недовольство местных феодалов и населения уездов и городов. В связи с усилением классовой борьбы и неспособностью существовавших органов в лице наместнического управления подавить движение народных масс правительство вынуждено было в первой половине XVI в. начать создание выборных органов на местах -- губных и земских изб. 

Образование органов  губного управления связано также  с жалобами дворян, посадского населения  и государственных крестьян на то, что наместники не справляются с «лихими людьми». Дворянство было особо заинтересовано в создании такого государственного аппарата, который защищал бы его классовые интересы, вел решительную борьбу с разбоями, татьбой и иными формами посягательства на их собственность.  

Губные органы вводились в действие не общим  указом, а отдельными пожалованиями. Сначала (конец 30 -- начало 40-х годов) губная реформа затронула только северные и северо-западные земли, затем (конец 40 -- начало 50-х годов) губные органы были введены на всей территории. Это объяснялось как неравномерностью экономического и политического развития разных областей страны, так и классовой борьбой.  

 Органы губного  управления создавались на основе  губных грамот, выданных от имени великого князя населению различных уездов страны с развитым помещичьим землевладением. Наиболее ранние губные грамоты относятся к 1539 г., когда губные грамоты получило население Белозерского и Каргопольского уездов. Белозерская уставная грамота, данная Иваном III населению Белозерского княжества в 1488 г. определяла количество «корма», взимаемого с каждой «сохи» (наместникам и волостелям выдавались так называемые «доходные списки», подробно регламентирующие размеры кормов). Сроки кормлений сокращались до 1-3 лет. Назначенный на кормление наместник или волостель за это время пополнял свое имущество и с восстановлением «достатка» возвращался в столицу исполнять бездоходные поручения великого князя. Ожидая новой кормовой очереди. Одна из статей запрещала наместнику собирать сборы самому для этого белоозерцы выбирали сотских. Грамота регламентировала и деятельность наместничьего штата.  

Ограничение власти кормленщиков - наместников и волостелей - являлось составной частью мероприятий, проводимых великокняжеской властью в целях укрепления централизованного государства. Эти мероприятия не только совпадали с пожеланиями поместного дворянства, но и находили поддержку и сочувствие черносошного крестьянства. И те и другие были заинтересованы в улучшении прежде всего деятельности суда и того звена государственного управления, в котором корыстолюбие кормленщиков проявлялось особенно остро. По Белозерской уставной грамоте наместник и его тиуны судили вместе с сотскими и «добрыми» людьми из населения. В судебнике 1497 г. этот порядок был узаконен. 

Военные нужды  и укрепление обороноспособности государства  во второй половине XV в. повысили значение «городового дела», т. е. забот о  строительстве и укреплению городов. Появляются особые должностные лица местного управления - городовые приказчики, оттеснившие наместников-кормленщиков вначале от военно-административного, а затем от ряда земельного, финансового и даже судебного управления.  

Основным назначением  городовых приказчиков было заведование  строительством и укреплением городов, надзор за строительством мостов и дорог («мостовое и ямское дело»), производством пороха, хранения боеприпасов, оружия, продовольствия. Сбор народного ополчения и т. п.  

Назначаемые великим  князем из поместного служилого дворянства городовые приказчики не зависели ни от наместника, ни от Боярской думы, а подчинялись непосредственно великому князю по ведомству казначея, в заведовании которого находились первоначально военно-административные дела, и прежде всего учет и хранение всех государственных запасов оружия и боеприпасов. С образованием Разрядного приказа, они по характеру своих функций, попали в его ведение. 

Со второй четверти XVI в. функции городовых приказчиков  значительно расширились. Им был  поручен надзор за великокняжеским земельным фондом в городах и уездах, за описанием земель, раскладка и сбор ряда общегосударственных денег, надзор за косвенными налогами (таможенными и мытными сборами), дано право ковать «в железо» и сажать в тюрьму неплательщиков государственных налогов. 

Институт городовых  приказчиков был первым дворянским органом местного управления Русского централизованного государства. 

Конец XV - первая половина XVI в. ознаменовалась ломкой социально-экономических  отношений. Классовая борьба в этих условиях приобрела остроту, разнообразилась в формах: от участия в ересях и побегах до индивидуальных террористических актов и групповых выступлений «лихих людей». 

Кормленщики не были заинтересованы в борьбе с «лихими  людьми». Рост преступности был для  них даже выгоден, так как в случае поимки они имели от суда лишние доходы. 

Вначале правительство  пыталось усилить карательные меры против «мелких» людей с помощью  введения в состав суда наместников, выборных от населения. В 1539-1541 гг. правительство  по просьбе населения выдавало наместникам так называемы губные грамоты, в которых устанавливается порядок организации и деятельности новых губных органов.  

Первые губные грамоты получило население Белоозерского  и Каргапольского уездов в октябре 1539 г. По этим грамотам преследование, ловля и казнь «лихих людей» в каждом уголовно-полицейском округе («губе») возлагались на выборные губные органы. 

Выдача губных грамот продолжалась вплоть до завершения губной реформы 1555--1556 гг. За это время  губные органы были созданы повсеместно. В основе образования новых органов лежал классовый принцип. Органом губного управления являлась губная изба, во главе которой стоял губной староста (выборная «голова»), избиравшийся из детей боярских и Дворян по волостям (три--четыре человека на волость). Губными старостами могли быть только те, «которые бы грамоте умели и которые пригожи». Эта мысль прослеживается в Соборном уложении 1649 г.: «...которые грамоте не умеют и тех в губные старосты не выбирать» (ст. 4 гл. XXI). Иными словами, губные старосты избирались из той группы господствовавшего класса, на которую в первую очередь опиралось правительство в своей борьбе за укрепление централизованного государства. Выбирать в губные старосты предписывалось из жителей того же го ряда. Выбранных старост запрещалось смещать с должности. Срок службы старост не был определен, и они служили бессрочно, часто их служба продолжалась пожизненно. Губной староста утверждался в должности в Разбойном приказе в котором получал соответствующий наказ на право решения разбойных и воровских дел. 

При губных старостах  находились десятские и «лучшие  люди» (Пять -- шесть человек) из крестьянской и посадской верхушки. Позднее  «лучшие люди» были заменены целовальниками, избиравшимися сначала бессрочно, затем, с 1631 г., -- погодно из людей «добрых» и прожиточных. Целовальники утверждались на должность «целованием креста» (присягой) с обещанием верной службы («вправду без хитрости»). В обязанность целовальников входило присутствие при производстве суда, а также розыск разбойников и татей и исполнение разных поручений губных старост, но очень скоро они превратились в простых подчиненных последних. Староста приводил их к присяге, объявлял приказы, пришедшие из Москвы.