Правовой статус ЦБ России

Другой точки зрения придерживается А. Г. Братко. Он считает, что Банк России не является органом государственной власти, и приводит следующие аргументы: в соответствии со ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Банк Росси не включен в этот перечень. Следовательно, его нельзя назвать государственным органом.⁵

Как мы уже выяснили, все  авторы сходятся на том, что Центральный  банк РФ нельзя отнести ни к одной  из ветвей власти. Само по себе это не может быть основанием для того, чтобы исключить Центральный  банк РФ из числа государственных  органов - ведь и Президент РФ не входит ни в одну из трех ветвей власти. Но тогда возникает противоречие между ст. 11 и 75 Конституции РФ, так  как ст. 11 не относит Центральный  банк РФ к самостоятельным органам  государственной власти, а ст. 75 считает  его органом государственной  власти.

Данное противоречие, по моему мнению, должно быть разрешено  в соответствии со ст. 16 Конституции  РФ, в которой указано, что никакие  другие положения Конституции РФ не могут противоречить основам  конституционного строя РФ. Так как  ст. 11 Конституции РФ относится к  основам конституционного строя, она  имеет большую юридическую силу, нежели ст. 75 Конституции РФ. Следовательно, нельзя признать Центральный банк РФ государственным органом.

Схожей точки зрения придерживается А. С. Голубев. Он отмечает, что «по статусу Центральный банк равен органам государственной власти (т.е. издает нормативные акты, обязательные для всех органов государственной власти, граждан, и т.д.), но только в рамках определенных полномочий».⁶ Необходимо также упомянуть определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. № 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».⁷ В нем Конституционный Суд РФ указывает, что полномочия Центрального банка РФ по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, так как их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Однако напрямую Центральный банк РФ в данном определении не был назван государственным органом.

Центральный банк РФ не является государственным органом. Его можно  лишь назвать организацией с полномочиями государственного органа. Так как  Центральный банк РФ является юридическим  лицом, встает вопрос о том, какова его  организационно-правовая форма. Прежде всего, необходимо отметить, что, несмотря на название, Центральный банк РФ (Банк России) не является банком в том смысле, в каком этот термин понимается в законодательстве. Согласно ст. 1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» банк - это разновидность кредитной организации, а организационно-правовой формой кредитной организации является хозяйственное общество. В соответствии со ст. 50 Гражданского кодекса РФ, хозяйственные общества являются коммерческими организациями, то есть целью их деятельности является извлечение прибыли.

Однако Центральный банк РФ не является коммерческой организацией. В соответствии со ст. 3 Закона о Центральном  банке получение прибыли не является целью его деятельности. Также  Центральный банк РФ не является хозяйственным  обществом, так как его капитал  не разделен ни на доли, ни на акции, у  него нет учредителей, акционеров и  участников. Поэтому Центральный  банк РФ юридически не является банком.

Насчет организационно-правовой формы Центрального банка РФ также  существует несколько точек зрения. Не подлежит сомнению, что он является некоммерческой организацией. Я. А. Гейвандов считает, что «среди закрепленных законом организационно-правовых форм некоммерческих организаций, особенностям правового положения Банка России соответствует организационно-правовая форма - государственное учреждение».⁸ Однако с этой точкой зрения нельзя согласиться. В соответствии со ст. 120 Гражданского кодекса РФ учреждение финансируется создавшим его собственником полностью или частично. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов (ст. 2 Закона о Центральном банке). Собственник имущества несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения. Государство не отвечает по обязательствам Банка России (ст. 2 Закона о Центральном банке).

Л. Г. Ефимова считает, что  Банк России - государственное унитарное  предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения.⁹ С данной точкой зрения нельзя согласиться хотя бы потому, что в соответствии со ст. 50 Гражданского кодекса РФ государственные унитарные предприятия являются коммерческими организациями, а Центральный банк РФ - некоммерческая организация.

По моему мнению, гораздо  ближе к истине точка зрения О. М. Олейник. Она считает, что применение цивилистического понятия юридического лица в данном случае невозможно, так как правовое положение Банка России включает в себя и публично-правовые компоненты.¹⁰ Данную точку зрения поддерживают Д. Г. Алексеева, С. В. Пыхтин и Е. Г. Хоменко, которые считают, что «Банк России является юридическим лицом особой организационно-правовой формы, не известной отечественному праву».¹¹

По моему мнению, Центральный  Банк РФ действительно существует в  виде особой организационно-правовой формы. Но никакого противоречия с законодательством  нет. В соответствии с ч. 3 ст. 50 Гражданского кодекса РФ некоммерческие организации  могут создаваться в любых  формах, предусмотренных законом. Такой  формой и является Центральный банк РФ. Как отмечает С. А. Голубев, «Центральный банк существует в форме Центрального банка. Род и вид в данном случае совпали».¹²

2.2. Принцип независимости Центрального банка РФ

В соответствии со ст. 1 Закона о Центральном банке РФ свои функции  и полномочия, предусмотренные законодательством, Банк России осуществляет независимо от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Независимость Центрального банка РФ в принятии решений, отнесенных к его компетенции - характерная особенность его правового статуса. Подавляющее большинство центральных банков в той или иной степени также обладают независимостью от органов государственной власти своих стран. В таком положении дел заинтересовано и государство, и общество, и участники экономических отношений. Вот что по этому поводу пишет А. Г. Братко: «Общество объективно заинтересовано в том, чтобы государство считалось с независимостью Центрального банка... Кредитование бюджетного дефицита в принципе нежелательно. Соответственно в условиях независимости Центрального банка государство стимулирует к тому, чтобы разумно устанавливались и собирались налоги, разумно формировался, разумно расходовался и контролировался бюджет. Практически проблема сочетания интересов в государственном регулировании экономики в различных странах сводится подчас к тому, что выборная власть, исполнительные органы редко бывают озабочены успешным решением таких экономических вопросов, реальный результат которых наступит позже, чем сроки их переизбрания... В то же время решение финансовых и банковских проблем зачастую требует планомерных, последовательных и долгосрочных усилий».¹³

Г. А. Тосунян и А. Ю. Викулин опубликовали статистику, которая свидетельствует о зависимости между степенью независимости центрального банка и уровнем инфляции в стране. Чем больше независимости у центрального банка, тем ниже уровень инфляции.¹⁴ Словом, чем выше уровень независимости центрального банка, тем лучше для банковской и финансовой системы страны.

Независимость Центрального банка РФ в осуществлении своих  функций проявляется в том, что  он не подчинен ни одному из органов  государственной власти и в рамках своих полномочий самостоятелен  в принятии решений. Все отношения  с государственными органами осуществляются на началах сотрудничества. Пределы  такой независимости, как отмечают Г. А. Тосунян и А. Ю. Викулин, определены Конституцией РФ и конкретизированы в законодательстве о Центральном банке РФ. Изменения в отношении этой независимости могут осуществляться только законодательными средствами. Центральный банк не может быть неограниченно независим. Он осуществляет свою деятельность, исходя из интересов государства и общества.¹⁵

Центральный банк РФ не подчинен ни одному из государственных органов. Однако в своей деятельности он подотчетен Государственной Думе. Она назначает на должность и освобождает от должности по представлению Президента РФ Председателя Центрального банка РФ; назначает на должность и освобождает от должности члена Совета директоров; направляет и отзывает своих представителей в Национальный банковский совет; рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и принимает по ним решения; принимает решение о проверке Счетной палатой финансово-хозяйственной деятельности Банка России; проводит парламентские слушания о деятельности Банка России и заслушивает доклады Председателя Банка России (ст. 5 Закона о Центральном банке РФ).

В мировой практике принято  определять степень независимости  центрального банка исходя из четырех  критериев: назначение и увольнение управляющего; процедура формирования денежно-кредитной политики; цели политики центрального банка; ограничение на предоставление кредитов центральным банком.¹⁶ Исходя из этих критериев, можно попытаться определить степень независимости Центрального банка РФ.

Назначение на должность  и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ осуществляется Государственной Думой по представлению  Президента РФ. Значит, в данном аспекте  Центральный банк РФ не обладает независимостью.

Процедура формирования единой государственной денежно-кредитной  политики также не дает оснований  говорить о том, что Центральный  банк РФ обладает значительной независимостью. Основные направления единой государственной  денежно-кредитной политики разрабатываются  Советом директоров Банка России, но рассматриваются в Национальном банковском совете и Государственной  Думе (ст. 5 и 13 Закона о Центральном  банке РФ). Вообще Национальный банковский совет является органом, значительно  ограничивающим независимость Банка  России, так как контролирует проведение Банком России денежно-кредитной политики.

Цели деятельности Банка  России закреплены в статье 3 Закона о Центральном банке РФ. Это  защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы РФ, обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. Наличие такого широкого спектра целей говорит, о значительной независимости Центрального банка РФ в данном аспекте.

Наконец, в соответствии со ст. 22 Закона о Центральном банке  РФ ему запрещено предоставлять  кредиты для финансирования дефицита федерального бюджета, государственных  внебюджетных фондов, бюджетов субъектов  РФ и местных бюджетов. Значит, в  этом аспекте Центральный банк РФ обладает значительной независимостью.

При анализе всех четырех  критериев в совокупности можно  прийти к выводу, что Центральный  банк РФ все же не обладает по-настоящему высоким уровнем независимости  от государства. Может быть, в том  числе и этим обусловлен высокий  уровень инфляции в России.

2.3. Правовой режим имущества Центрального банка РФ

Правовой режим имущества  Центрального банка РФ является сложным  и противоречивым. Это связано  с двойственностью правового  статуса самого Банка России. В  соответствии со ст. 2 Закона о Центральном  банке РФ уставный капитал и иное имущество Банка России является федеральной собственностью. Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению этим имуществом. Изъятие и обременение  обязательствами данного имущества  без согласия Банка России не допускается, если иное не предусмотрено федеральным  законом. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства  или если иное не предусмотрено федеральным  законом.

Как видно из текста статьи, имущество Центрального банка РФ является федеральной собственностью. Правовой режим федеральной собственности  определяется Гражданским кодексом РФ. В п. 3 ст. 214 ГК РФ указано: «От  имени Российской Федерации и  субъектов Российской Федерации  права собственника осуществляют органы и лица, указанные в статье 125 настоящего Кодекса». В ст. 125 ГК РФ к ним относятся  «органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной  актами, определяющими статус этих органов».

Таким образом, в правовом режиме имущества Центрального банка  РФ не было бы противоречий, если бы он являлся государственным органом. Однако, как мы уже выяснили, он государственным  органом не является. Получается парадоксальная ситуация: Центральный банк РФ осуществляет полномочия все полномочия собственника, не будучи им.

Очевидно, что Центральный  банк РФ обладает на свое имущество  определенным вещным правом. Однако это  право не является ни правом хозяйственного ведения, ни правом оперативного управления, так как в данном случае Центральный  банк РФ обладает более значительными  полномочиями. Фактически полномочия Центрального банка РФ в отношении принадлежащего ему имущества идентичны полномочиям собственника за одним исключением - согласно ст. 2 Закона о Центральном банке РФ Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом в соответствии с целями и в порядке, которые установлены данным Федеральным законом.