Экономическая сущность финансов

      Решение этих задач предъявляет высокие  требования к качеству бюджетного законодательства, определяющего основы взаимоотношений между бюджетами разных уровней. Четкое разграничение прав, полномочий и выполняемых органами власти и органами местного самоуправления функций, определение ответственности за выполнение своих обязательств в бюджетном процессе, создание механизма реальной судебной защиты бюджетных прав региональных органов власти и органов местного самоуправления, законодательное закрепление механизмов предоставления финансовой помощи являются необходимыми условиями эффективного функционирования бюджетной системы РФ на принципах бюджетного федерализма. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      

      

         
 
 

      

      

      

      

        

      

      

        
 

      

      

      

      

      

      

      

      

      

      

        

        
 

      

      

        
 

        
 

        
 
 

      2. Содержание и формы  организации межбюджетных  отношений  

         В соответствии с  Бюджетным Кодексом РФ межбюджетные отношения  - это взаимоотношения  между федеральными органами государственной  власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

    Межбюджетные  отношения основываются на определенных принципах. В условиях бюджетного федерализма наиболее важными из них являются следующие:

• транспарентность (ясность, прозрачность, гласность) меж бюджетных отношений;
• взаимная ответственность сторон за исполнение межбюджетных обязательств;
• четкая нормативная регламентация, исключающая возможность торга  и субъективизма в распределении бюджетных средств;
• обеспечение гарантий единого доступа граждан, вне зависимости от места своего проживания, к основным социальным благам и услугам.

    Межбюджетные  отношения включают в качестве основных функциональных элементов разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, а также перераспределение средств между бюджетами разных уровней и видов.

    Разграничение расходов и доходов  — это такое их разделение между звеньями бюджетной системы, которое предполагает законодательное закрепление за бюджетами разного уровня на постоянной основе конкретных видов расходов и доходов в полном размере или частично.

    Базовым условием разграничения расходов и  доходов между уровнями бюджетной системы является разграничение полномочий между органами власти разных уровней и органами местного самоуправления. В Российской Федерации основы разграничения полномочий по расходам между федеральным центром и субъектами Федерации содержатся в ст. 71 Конституции РФ, где определены предметы ведения Российской Федерации, а в ст. 72 - предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В ст. 6 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлен перечень вопросов местного значения². За пределами этого перечня находятся государственные полномочия, некоторые из них могут передаваться органам местного самоуправления (на временной и постоянной основе) с одновременной передачей финансовых ресурсов для их реализации.

    Конституция РФ, Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривают возможность изменения круга предметов ведения Российской Федерации (субъектов РФ) путем наделения дополнительными полномочиями субъектов РФ (муниципальных образований). Наделение дополнительными полномочиями может осуществляться в двух формах: передаче и делегировании полномочий. Передача полномочий представляет такой способ регулирования полномочий государственного органа, при котором какое-либо полномочие государственного органа Российской Федерации (субъекта РФ) исключается из его компетенции и включается в компетенцию государственного органа субъекта РФ (органа местного самоуправления). В отличие от передачи делегирование полномочий предполагает предоставление государственным органом Российской Федерации (субъекта РФ) принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса государственному органу субъекта РФ (органу местного самоуправления) на один раз, на определенный срок или бессрочно.

    С 1 января 2005 г. в соответствии со ст. 84—86 Бюджетного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ) будут разграничены не расходы, финансируемые за счет средств бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ, а расходные обязательства Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, которые представляют собой обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств, под которыми понимаются свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (органами местного самоуправления) договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов. Реестры расходных обязательств муниципальных образований представляются в исполнительный орган субъекта РФ, а реестр расходных обязательств субъекта РФ и свод реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав этого субъекта РФ, представляются в Министерство финансов РФ.

    В любом федеративном государстве  процесс разграничения расходов и доходов начинается с разграничения  полномочий и соответствующих им расходов. В Российской Федерации процесс разграничения начался с разграничения доходов. С 1992 г. взамен применявшегося ранее с целью сбалансированности всех бюджетов метода распределения доходов начали использоваться методы разграничения доходов между уровнями бюджетной системы РФ на постоянной законодательной основе, используемые в мировой практике.

    К таким методам относятся³:

• разделение видов налогов между уровнями управления;
• квотирование поступления от налогов в пределах единой ставки обложения, выделение доли (квотированию может подлежать ставка или объем налоговых поступлений);
• региональные и местные надбавки к федеральным (региональным) налогам⁴. (В РФ этот метод не используется).

    Сначала в Законе РФ от 27.12.1991 №2118-1 «Об основах  налоговой системы в Российской Федерации», а затем в Налоговом кодексе РФ (начал действовать с 01.01.1999 г.) проведено деление всех налогов, взимаемых на территории России, на три вида - федеральные, региональные (налоги субъектов РФ) и местные, — которое, однако, не обеспечивает их поступление соответственно в доходы федерального, регионального и местных бюджетов. Так, налог на доходы физических лиц являясь федеральными, полностью поступает соответственно в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. Поэтому говорить о том, что в России применяется в чистом виде такой метод разграничения доходов, как разделение видов налогов между уровнями управления, можно с большой степенью условности.

    Квотирование  ставки налога применяется при разделении ставки налога на прибыль организаций, квотирование объема налоговых поступлений применяется при разграничении ряда акцизов (на автомобильный бензин, на этиловый спирт-сырец и т.п.), налога на добычу полезных ископаемых и пр. При этом квотирование объема налоговых поступлений можно относить к методам разграничения доходов только при условии, что это квотирование предусмотрено законодательством на постоянной основе (например, соответствующими главами Налогового кодекса РФ, а также Бюджетным кодексом РФ).

    До 2005 года в Бюджетном кодексе РФ доходные источники разделены на собственные и регулирующие, что характерно для федеративного государства. Собственные доходы — налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за соответствующими бюджетами полностью или частично на постоянной основе законодательством Российской Федерации. Регулирующие доходы бюджетов⁵ — федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым законодательными (представительными) органами власти вышестоящего уровня устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты нижестоящего уровня на временной основе (в том числе на очередной финансовый год) по разным видам таких доходов в целях финансовой помощи.

    Собственные доходы должны формировать основу доходной базы всех бюджетов.

    При разграничении конкретных видов  налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней Программой развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года предлагается учитывать следующие критерии⁶:

• стабильность;
• экономическая эффективность;
• территориальная мобильность налоговой базы;
• равномерность размещения налоговой базы;
• социальная справедливость;
• бюджетная ответственность.

    Однако  разграничить доходы между бюджетами  на единых принципах таким образом, чтобы их объема было достаточно для финансового обеспечения самостоятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, невозможно, поскольку в нашей стране исторически сложились существенные различия в экономическом и социальном развитии регионов и муниципальных образований. Обеспечить равные возможности для всех территорий только путем использования разграничения доходов не представляется возможным. Поэтому во многих государствах, в том числе и в России, наряду с разграничением доходов применяется  перераспределение средств между бюджетами (межбюджетное регулирование).

    Перераспределение средств между  бюджетами разных уровней представляет собой процесс ежегодной передачи средств из бюджета одного уровня бюджетной системы на другой для оказания финансовой помощи, компенсации решений вышестоящих органов власти, а также покрытия временных кассовых  разрывов. В федеративном государстве они являются наиболее важными отношениями, возникающими между органами государственной власти разного уровня и органами местного самоуправления и влияющими на состояние экономики и социальной сферы. Перераспределение средств завершает процесс достижения соответствия между доходами, закрепленными за определенным органом власти либо органом местного самоуправления, и объемом возложенных на него полномочий. Использование данного функционального элемента межбюджетных отношений связано с необходимостью сглаживания различий в социально-экономическом развитии регионов и муниципальных образований, компенсации решений, принятых вышестоящими органами власти, вызвавших либо уменьшение доходов, либо увеличение расходов нижестоящих бюджетов, а также необходимостью балансирования доходов и расходов соответствующего бюджета внутри финансового года (т.е. покрытия внутригодовых кассовых разрывов).