Государственная политика финансирования сферы образования и науки в Украине и основные направления ее совершенствования

Поступления бюджетных средств  на цели образования в нашей стране никогда не были в числе первоочередных и формировались по принципу: что  останется, то и достанется. Тем не менее, до начала 90-х годов финансирование учебных заведений и системы  образования страны в целом характеризовалось  относительной стабильностью.

Формирование финансовой  базы просвещения обычно осуществлялось из двух источников: из средств государственного бюджета, а также средств государственных предприятий и других организаций. В последние годы появился и стал занимать заметное место третий источник финансовых средств: собственные денежные средства, полученные учебными заведениями от разного рода платной образовательной и предпринимательской деятельности.

И все же основным источником финансирования просвещения был и остается государственный  бюджет. На его долю в разные годы приходилось 70-75% всех финансовых ресурсов отрасли образования. Вместе с тем, за 90-е годы происходило уменьшение государственных финансовых средств в систему образования, и менялась их структура: так снижалась доля расходов из федерального бюджета и увеличивалась - из местных бюджетов. После 2000 года доля федерального финансирования составила около 20%, столько же – из бюджетов субъектов федерации и 60%- из местных бюджетов.

Субъекты федерации, кроме начального профессионального образования, финансируют  из своего бюджета региональные средние  и высшие профессиональные учебные  заведения, а также интернатные учреждения. Из местных бюджетов выделяются средства для содержания муниципальных дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных школ и внешкольного дополнительного образования.

Современный финансовый механизм в  отрасли образования характеризуется  сочетанием бюджетного финансирования учебных заведений с развитием  платных образовательных услуг  и другими источниками самофинансирования. При этом считается недопустимой простая замена бесплатных услуг  платными, и упор делается на их рациональное сочетание.

Денежные средства, поступившие  учреждению образования из всех источников, составляют фонд финансовых ресурсов или доход этого учреждения.

Образовательные учреждения, находящиеся  на бюджетном финансировании, имеют  единую систему расходов. Первая группа этих расходов, объединяющая текущие расходы, является самой представительной. К ней, прежде всего, относится фонд оплаты труда, куда включаются расходы на заработную плату с учетом обязательных взносов на социальное и медицинское страхование, в Государственный фонд занятости и Пенсионный фонд. Вторая группа - это расходы на содержание учреждения, именуемые фондом материального обеспечения. Фонд оплаты труда и фонд материального обеспечения составляют текущие расходы, или оборотные средства учреждения образования [8, с.216].

Сами расходы на содержание учреждений делятся на хозяйственные расходы, в том числе учебные; расходы  социального характера: стипендии, питание, приобретение одежды, обуви, мягкого  инвентаря, материальное обеспечение  детей-сирот; расходы на укрепление материальной базы образовательного учреждения, т.е. приобретение оборудования, проведение капитального и текущего ремонта.

На зарплату идет примерно 44-45% всех расходов, на хозяйственные нужды- 15%, 10%- на поддержание и развитие материальной базы и 30% составляют социальные расходы. Структура  перечисленных видов затрат заметно различается в зависимости от типов и форм образовательных учреждений.

 

3.2. Проблемы  бюджетного финансирования образования  и науки и их решение

 

Характерной особенностью современного состояния бюджетного финансирования образования является недостаток выделяемых средств для нормального функционирования бюджетных заведений. Считается, что финансироваться из бюджета должны лишь основные виды расходов образовательных учреждений. И при этом не финансируются даже те расходы, которые предусмотрены законами «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Приоритеты при финансировании конкретных статей расходов определяются таким образом:

- оплата труда;

- стипендия;

- трансферты;

- оплата коммунальных услуг;

- остальные виды расходов.

Такая оценка значимости расходов связана  с тем, что действующее законодательство установило достаточно большую зону ответственности государства за обеспечение определённого уровня финансирования образования:

- выделение на нужды развития  образования не менее 10% национального  дохода, в том числе на высшее  профессиональное образование - не менее 3% расходной части  федерального бюджета;

- установление уровня оплаты труда работников образования в зависимости от уровня оплаты труда в промышленности;

- введение социальных доплат, надбавок  для работников образования.

Выполнение всех обязательств, взятых на себя государством, требует увеличения ассигнований на образование из федерального бюджета по разным оценкам в 2-4 раза, что, очевидно, невыполнимо.

На региональном уровне при соотношении  фонда оплаты труда педагогов  и прочего персонала, доли расходов на обеспечение образовательного процесса происходит выравнивание бюджетной  обеспеченности территорий региона. С другой стороны, тут же возникает риск снижения бюджетного финансирования тех школ, у которых фактические соотношения отличались от нормированных, и влекли за собой более высокий уровень финансирования, который сложился в этих школах.

Важнейшими задачами региональных органов управления образования  являются [21, с. 215]:

- внесение изменений в регулирование  финансирования системы общего  образования и выведение малокомплектные  школы из бюджетного финансирования;

- создание на региональном уровне  системы мониторинга образовательного  пространства на основании полной  статистической и финансовой  информации;

- разработка и реализация программы  реструктуризации сети образовательных  учреждений;

- создание условий для постоянного  повышения квалификации руководителей  образовательных учреждений, а также  бухгалтеров образовательных учреждений.

Также основной проблемой финансирования является недостаточная материальная обеспеченность учебных заведений, т.е. нехватка учебников, методических изданий, компьютерной аппаратуры; сложность  перехода в системе получения  научных степеней.

Необходимо сформировать региональную нормативно-правовую базу, включая  методику расчета стоимости оснащения  образовательных учреждений. Методика расчета должна содержать особенности  определения величины стоимости  по типам и видам учреждений, реализующих  образовательные программы.

 Действующий порядок бюджетного  финансирования, характеризуется наличием  противоречий с действующим законодательством  об образовании, а также внутренних  противоречий, недостатков и неясностей, усугубляющихся практикой его  применения. Это снижает эффективность  использования бюджетных средств,  приводит к значительным трансакционным издержкам.

Нормативно-методическая база бюджетного финансирования образования в основном опирается на документы и материалы, разработанные для условий планово-директивной  экономики и отсутствия выраженного  дефицита бюджетных средств. В современных  условиях это порождает ряд проблем, решить которые не удаётся.

В законодательной базе, определяющей процедуру бюджетного финансирования образования, отсутствует механизм, позволяющий с единых позиций  решать возникающие частные вопросы  финансирования, руководствуясь единственным критерием - целями, на достижение которых направляются бюджетные средства. Такое положение обусловлено принятой в настоящее время трактовкой определения целевого характера использования бюджетных средств, не связанного ни с образовательным процессом, ни с его результатами, а основанного исключительно на соблюдении установленных сметных назначений в рамках экономической бюджетной классификации.

 Возможности маневрирования  ресурсами носят ограниченный  характер, связанный с необходимостью  строгого соблюдения установленных  бюджетных процедур.

Всё это позволяет предположить, что бюджетная (финансовая, экономическая) политика государства (точнее, финансовых органов) направлена в первую очередь  на учёт и контроль бюджетных средств, а не обеспечение деятельности сферы  образования.

В период построения правового государства  особую актуальность приобретает вопрос совершенствования национального  законодательства в целом и такой  сферы, как финансовое право, в частности. Это объясняется острой необходимостью как пополнение доходной части бюджета, так и разумного сокращения расходной части. Именно за счет перераспределения доходов своего бюджета и направления средств на финансирование приоритетных направлений (в частности, высшее образование) государство обеспечивает выполнение своих задач и функций. Определение приоритетных направлений своей финансовой деятельности находится под постоянным влиянием и контролем государства, а государственное влияние - это прежде всего влияние правовой[61].

На разных уровнях государственного управления, а также в образовательном  пространстве постоянно ведутся  дискуссии по преодолению хронического бюджетного недофинансирования не только материально-технического обеспечения процесса обучения, оплаты труда преподавателей, но и не менее важного направления - стимулирование научных разработок, печать учебно-методических материалов. Кроме того, присоединение Украины к Болонскому процессу предполагает привлечение дополнительных средств на изменение структуры высшего образования и ее стандартов.

Проблема развития образовательной  отрасли должна рассматриваться  в контексте новых экономических  реалий. Возникает необходимость взаимодействия образования и науки с реальным экономическим пространством, настройка форм и механизмов связей с финансовыми, социальными институтами для решения новых рыночных задач - подготовки высококвалифицированных кадров в соответствии с потребностями рынка труда, внедрения научных исследований в современное производство и т.д.. Без развития конкурентоспособной рабочей силы невозможно дальнейшее развитие национальных институтов рыночной экономики. Вместе с тем именно человеческие должны играть решающую роль в преодолении расстояния в производственной и научно-технической сферах в международной интеграции страны. Согласно ежегодному отчету ООН конкурентоспособности стран мира в XXI в. определяться не природными и даже финансовыми ресурсами, а квалификацией рабочей силы[61]. Не случайно Япония, претендующая на мировое лидерство, объявила о готовности перехода к обязательному высшему образованию. Поэтому главной целью каждого высшего учебного заведения страны должна стать крупномасштабная деятельность по повышению образовательного уровня нации, поскольку необратимость реформ возможна только при подготовке не менее 25% трудоспособного населения к новым социально-экономическим условиям. Только обеспечив необходимый рост культурно-образовательного уровня всего народа, можно рассчитывать на полноправное вхождение страны в сообщество развитых государств мира.

В настоящее время практически  отсутствует современная нормативно-методическая база бюджетного планирования и финансирования:

- не разработаны нормативы государственных  затрат на оказание государственных  образовательных услуг;

- не существует единых методологических  основ расчёта минимальной бюджетной  обеспеченности;

- не разработаны необходимые  методические материалы по расчёту  и обоснованию потребности в  бюджетном финансировании;

- отсутствуют единые по Украине и ведомственные методики распределения финансовых ресурсов между бюджетополучателями.

Организация бюджетного процесса основана на установленных Верховной радой временных рамках подготовки, согласования, утверждения, представления документов, которые не учитывают следующие объективные факторы:

- образовательные учреждения расположены  на всей территории Украины, при этом далеко не все из них имеют доступ к современным средствам связи и коммуникации (факс, электронная почта, Интернет); почтовая связь не обеспечивает получение и предоставление необходимой информации в установленные сроки. В связи с этим часто возникают ситуации, когда на исполнение поступают документы, датированные прошедшим периодом;

- главный распорядитель бюджетных  средств не только доводит  уведомления о бюджетных обязательствах, но и формирует и утверждает  их, что делает весьма проблематичным  получение уведомлений на местах  в установленные сроки;

- главный распорядитель бюджетных средств утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений. В течение одного рабочего дня с момента утверждения их сметы должны быть представлены в казначейство, что нереально;

- финансирование начислений на  оплату труда (ЕСН) представляет  собой дополнительную «петлю»  в движении бюджетных средств:  по существу деньги следуют  из бюджета через бюджетные  учреждения обратно в бюджет. Единственное достоинство такого  процесса состоит в том, что  при использовании регрессивной  шкалы часть ЕСН можно направить  на другие виды расходов и  тем самым как бы дополнить  собственный бюджет учреждения  по статьям, не предусмотренным  сметой доходов и расходов.

Серьёзную проблему представляет собой  действующий механизм использования  внебюджетных средств:

- внебюджетные доходы в образовательное  учреждение поступают неравномерно  в течение года, что затрудняет  не только их годовое планирование, но и планирование их расходов. Средства, поступившие в конце  отчётного периода (квартала), могут  остаться на счёте и будут  рассматриваться как прибыль  (и соответственно облагаться  налогами). При этом расходы по  этим средствам могут быть  произведены только в следующем  квартале. Это снижает эффективность  использования средств, выдвигая  на первый план не рационализацию  расходов и экономию средств,  а скорость их расходования  часто в ущерб эффективности  и результативности;