Государственная политика финансирования сферы образования и науки в Украине и основные направления ее совершенствования

Основные условия осуществления  и регулирования научной деятельности в Украине регламентирует Закон  Украины «О научной и научно-технической  деятельности», затрагивающий и  финансовые отношения в научной  сфере. Однако касательно этого вопроса он содержит только положения по поводу того, что государство применяет финансово-кредитные и налоговые рычаги, создавая экономически благоприятные условия для эффективного проведения научно-технической деятельности в соответствии с законодательством Украины и обеспечивая ее бюджетное финансирование (кроме расходов на оборону) в размере не менее 1,7% ВВП (ст. 33). Данные расходы являются защищенными статьями расходов государственного бюджета Украины.

По этому поводу следует отметить, что, во-первых, 1,7% ВВП государственного финансирования - это весьма значительная, даже по европейским меркам, цифра. Поставленная Лиссабонским саммитом цель - 3% ВВП на НИОКР - остается всего  лишь целью. Соответственно, выполнение такой нормы в украинских реалиях  маловероятно. Во-вторых, в Законе даже не упоминаются другие источники  финансирования научной деятельности и меры по их стимулированию.

Результаты эмпирического анализа  состояния финансирования научной  деятельности в Украине свидетельствуют  о его постепенном ухудшении. В частности, показатель отношения финансирования НИОКР к ВВП Украины, начиная со второй половины 90-х годов, имеет тенденцию к снижению: в 1996 г. он составлял 1,35%, а в 2007 г. - лишь 0,93%. Для сравнения: согласно утвержденной в ЕС Лиссабонской стратегии, показатель расходов на исследования и развитие (R&D) уже к 2010 г. должен составить 3%. Однако достичь этого не удалось. Так, на начало 2006 г. он равнялся 1,84%, тогда как, например, в США - 2,67%, то есть был значительно выше. Самое же высокое его значение среди стран мира было зафиксировано в Японии - 3,17% и Южной Корее - 2,99%.

Для нашего исследования интерес представляет также распределение источников финансирования расходов на R&D в развитых странах, которое осуществляется преимущественно за счет публичных (государственных) средств. Согласно планам правительств стран ЕС и США, в ближайшей перспективе эта пропорция должна измениться - до 50% финансирования будут осуществляться из частных источников.

В Украине финансирование расходов на выполнение научных и научно-технических  работ за счет средств государственного бюджета за 9 месяцев 2008 г. составило 2291,1 млн. грн., или 42,7% от общей суммы (5367,4 млн. грн.); остальные 57,3% финансировались за счет других источников (негосударственных). Следовательно, по сравнению со странами ЕС в Украине ситуация с источниками финансирования научных работ и исследований обратная. Исходя из приведенных данных официальной статистики у нас большинство расходов финансируется за счет частного сектора.

Однако такое положение дел  также нельзя назвать оптимальным. Из мирового опыта известно, что  до 50% расходов на НИОКР должны финансироваться  за счет государственных средств, поскольку  существенная доля научно-исследовательских  работ носит фундаментальный  характер и ее нельзя сразу коммерциализировать. Соответственно, бизнес не заинтересован в их финансировании. Без государственной поддержки эти работы будут свернуты, а именно они часто становятся основой для дальнейших исследований прикладного характера и создания инноваций. Таким образом, можно сделать вывод, что государственное финансирование НИОКР должно быть увеличено.

В структуре финансирования научной  деятельности в Украине первое место  занимают научные разработки, на которые  в 2007 г. приходилось 49,3% всего финансирования; 22,45% - направлялись на фундаментальные исследования, 16,9% - на прикладные и 11,35% - на научные услуги. Такая структура финансирования в целом отвечает общемировым стандартам и современным потребностям развития экономики страны.

Подводя итоги эмпирического анализа, отметим, что показатели финансирования науки в течение последних  лет ухудшаются. Это отрицательно сказывается на инновационной деятельности в экономике, снижая ее конкурентоспособность. Курс на повышение последней, реализация которого невозможна без инновационной  деятельности, наоборот, требует системного подхода к интеллектуализации экономики  страны и построению эффективной  цепочки финансирования научной  деятельности. Это обусловливает  первоочередное объединение усилий государства и бизнеса с целью  развития трех основных сфер интеллектуализации экономики страны - науки, образования  и информационных технологий. Их интеграция и повышение эффективности работы будут способствовать более производительной деятельности в отношении создания, обращения и реализации в инновациях новых знаний. Под цепочкой финансирования научной деятельности мы понимаем построение системы финансовых отношений по следующей схеме: «публичные средства - финансирование - фундаментальные  научные разработки - финансирование (частично государственное, иногда частное) - прикладные разработки - финансирование из частных источников - инновации». Эффективная ее работа требует развитых источников публичного финансирования, действенной системы регулирования  этих отношений, наличия финансовых возможностей и желания бизнеса  вкладывать средства в прикладные разработки и реализацию новых технологий на рынке.

Понятно, что для улучшения финансового  обеспечения сферы науки в  Украине нужен комплекс системных  мер. Однако, применив концептуальный подход, мы выделили те из них, которые  наиболее актуальны и весомы в  современных экономических условиях, а именно:

1) создание эффективной системы  распределения публичных ресурсов;

2) обеспечение благоприятной системы  финансового регулирования НИОКР;

3) создание системы перераспределения  финансово-кредитных рисков НИОКР;

4) налаживание сотрудничества с  иностранными субъектами НИОКР.

Мировая и отечественная практика свидетельствует, что управление публичными (государственными) ресурсами имеет  определенную специфику, обусловливающую  относительно невысокий уровень  эффективности их использования  по сравнению с частными вложениями. В комплексе с ограниченностью  источников государственного финансирования это обусловливает необходимость  принятия мер, которые будут способствовать ее повышению. Для этого нами были проанализированы модели распределения  государственных вложений в сферу  науки. Так, можно выделить два основных их типа: прямое финансирование НИОКР  за счет государственных средств  и модель грантового (конкурсного) финансирования. Первый предполагает финансирование заранее  установленных сумм в наперед  определенные объекты НИОКР по принципу сметы, второй - проведение открытого  конкурса, победители которого (а это  те, кто представили лучшие и наиболее приемлемые проекты) получают государственное  финансирование.

Модель грантового финансирования более эффективна, поскольку, при  условии соблюдения открытого конкурса, деньги получат только те участники, которые предложили наиболее нужный государству и наименее затратный  проект. Кроме того, он должен быть привлекательным  по временным рамкам для тех, кто  будет осуществлять грантовое финансирование. Отдельные требования предъявляются  к потенциальному получателю денежных средств, его репутации, финансовому  положению, опыту разработки проектов. Приведем пример: с 2007 г. в странах ЕС за счет средств Европейской Комиссии, выделенных на основе грантового финансирования, разрабатывается проект «Система оценки уровня экономики знаний», исполнителями которого стали только известные европейские университеты, имеющие опыт подобных научных исследований.

В странах ЕС и в США чаще всего  применяется грантовая модель финансирования, в Украине - модель прямого бюджетного финансирования. У нас бюджетные  средства перечисляются распорядителям - Министерству образования и науки (МОН), Национальной академии наук (НАН) и отраслевым академиям наук Украины. В дальнейшем распорядители выделяют их на финансирование научных тем  и научно-исследовательских разработок. Средства, выделенные на научные исследования и разработки МОН Украины, распределяются на конкурсных началах, а переданные НАН и отраслевым академиям наук - преимущественно на условиях сметного финансирования. В Законе Украины «О Государственном бюджете на 2009 год» МОН Украины на осуществление НИОКР было выделено по общему фонду приблизительно 260 млн. грн., а НАН Украины - 1850 млн. грн.; по специальному фонду - соответственно, 96 млн. и 508 млн. грн.; отраслевым академиям наук выделено приблизительно 1330 млн. грн. из общего фонда и 1500 млн. грн. - из специального. Как следствие, только незначительная доля бюджетных средств распределяется на конкурсных началах.

Последний факт уничтожает конкуренцию, отсутствие которой, в свою очередь, снижает конкурентоспособность  субъектов, и наоборот - высокий уровень  конкуренции стимулирует эффективную  работу субъектов рынка и способствует достижению ими высокого уровня международной  конкурентоспособности. Поскольку  наука является сферой экономических  отношений, финансирование НИОКР - сферой конкуренции, а научная продукция - предметом торговли, все перечисленные  положения теории конкурентных преимуществ  допустимы и здесь. Следовательно, как вывод: постепенное увеличение доли бюджетного финансирования НИОКР, распределяемой на конкурсных началах, повысит их эффективность и будет способствовать более продуктивному использованию публичных ресурсов.

Аналогичную позицию разделяет  академик Российской академии наук Г. Георгиев (модель распределения государственных вложений в НИОКР в России очень похожа на украинскую). По его мнению, сметное (прямое) финансирование НИОКР должно гарантировать минимальный уровень социального обеспечения работников сферы науки, остальное - распределяться на конкурсных началах.

Отметим, что чисто конкурсной модели финансирования НИОКР в мире нет. Как правило, параллельно функционируют  системы сметного и конкурсного  финансирования. В частности, во Франции финансирование осуществляется на базовом уровне - через Министерство образования, высшей школы и исследований, а конкурсное - через специально созданные Агентство исследований по приоритетным направлениям (ANR) и Агентство по промышленным инновациям (ALL). К ним также примыкает Агентство «Osno-Anvar», призванное поддерживать инновационные проекты для малых и средних предприятий.

Следовательно, в Украине не может  идти речь о полном переходе к конкурсной системе финансирования НИОКР. Нужно  постепенно увеличивать долю средств, выделяемых государством на науку и  исследования, которая распределяется на конкурсных началах. В частности, по мнению Г. Георгиева, доля конкурсного финансирования, выделяемая из государственного бюджета на научные исследования и разработки, должна составлять не менее 30% и с годами увеличиваться. Аналогичный подход стоит применять и в Украине.

Залогом успешного перехода к конкурсной модели государственного финансирования НИОКР служит отлаженность ее механизма. Так, очень важным его элементом  является информационная работа, поскольку  объявление о конкурсе должно быть доступно всем участникам рынка. В Европе для сообщения о проведении конкурса существует специальная Интернет-страница Европейской Комиссии, где представлены сведения обо всех научных конкурсах, результаты проведения предыдущих конкурсов и размещены отчеты о выполнении работ. И это правильная практика. Поскольку источником наполнения бюджета являются денежные средства людей, должен сохраняться высокий уровень прозрачности конкурсов, а их научные результаты - быть доступными любому гражданину. Это также активизирует проведение научных исследований, дает материал для их осуществления.

Однако в Украине при внедрении  конкурсной модели финансирования возникает  немаловажная проблема, обусловленная  системой распределения государственного финансирования НИОКР. Если МОН Украины  как распорядитель бюджетных  средств объявляет конкурс на получение финансирования, то победить в нем может только высшее учебное  заведение из его системы. Это  сужает круг претендентов на получение  финансирования и снижает уровень  конкуренции. Аналогичная ситуация наблюдается и при распределении  финансирования НАН Украины.

Создание открытого конкурентного  рынка научных исследований и  их финансирование в Украине осуществляются путем выделения в бюджете  отдельных программ по конкурсному  финансированию НИОКР. Для проведения конкурса должна быть создана специальная  межведомственная комиссия из представителей МОН и НАН Украины, негосударственных  организаций, ведущих отечественных  и международных экспертов. В  их компетенцию входят формирование общих направлений исследований, выносимых на конкурс, оценка проектов и определение победителей.

Для осуществления финансирования должны работать специальные фонды. В частности, в Украине создан Государственный фонд фундаментальных  исследований. Однако, по мнению ученых, его деятельность не является результативной, что связано с несамостоятельностью в принятии решений и ограниченностью государственного финансирования. Государственным бюджетом на 2009 г. на его работу было выделено свыше 11 млн. грн., но этих средств, конечно, недостаточно для обеспечения инвестиционных потребностей украинской науки, ведь, например, только на научные исследования Национального университета имени Т.Г. Шевченко в нем предусмотрено 48 млн. грн.

Такие фонды должны осуществлять техническое  распределение средств. Информация о конкурсах должна публиковаться  на специально созданной Интернет-странице и во всеукраинской прессе. Условием успешной реализации этой модели является выделение весьма значительных для субъектов научной деятельности объемов вложений. Так, если предметом конкурса будет максимальная сумма в 10 тыс. грн., из которых половину затем нужно будет уплатить в виде налогов, то серьезные научные учреждения им не заинтересуются.

Еще одним не благоприятным для  развития научной деятельности в  Украине фактором является действующая  система ее финансового регулирования. Система налоговых стимулов НИОКР  не эффективна, поскольку она ограничена тем, что государственные научные  учреждения, выполняющие научные  и научно-технические работы на заказ  государства, не платят НДС. Остальные  же научные организации и подразделения  платят налоги на общих основаниях. Что это означает? Приведем пример. Вуз разрабатывает хоздоговорную  тему. Сумма оплаты по соглашению составляет 100 тыс. грн., из которых уплачиваются НДС (1/6 суммы) и налог на прибыль, если исполнитель - прибыльная организация. В случае, когда эти средства направляются на выплату заработной платы (что  логично), 32% составляют отчисления в  Пенсионный фонд (5% - дополнительно  для назначения научной пенсии), начисления и отчисления в другие фонды и, наконец, подоходный налог  с физических лиц. Реально исполнители  получают около 40 тыс. грн., остальные 60 тыс. идут на уплату налогов и обязательных платежей. Понятно, что это не стимулирует научных работников к проведению НИОКР. Часто при выполнении грантов на научно-исследовательские работы вместо заработной платы в смете значатся средства на фиктивные аренды или другие статьи расходов, что позволяет экономить на начислениях на заработную плату. Отменить обязательные платежи и сборы с НИОКР нельзя, но совершенно логично было бы исключить НДС, что дало бы исполнителям возможность получить около 55% суммы оплаты за проведенные НИОКР.