Региональный бюджет

     - ограничение права органов власти  субъектов Федерации на снижение  ставки налога ниже 10%.

     - ограничение права органов власти  субъектов Федерации на принятие  собственных налоговых льгот  за исключением перечисленных  в федеральном законодательстве (в качестве более "мягкого" варианта – установление в федеральном законодательства ограничения на объем льготируемой прибыли при ужесточении контроля за предоставлением индивидуальных налоговых льгот);

     - установление следующих налоговых  ставок: федеральная – 15% (вариант – 10%), региональная – с правом изменения от 10% до 20% (либо "присоединение" действующей муниципальной налоговой ставки к региональной – от 10% до 25%).

     Налог на добавленную стоимость. Необходимо закрепить в налоговом законодательстве существующую ситуацию, при которой поступления налога на добавленную стоимость полностью зачисляются в федеральный бюджет.

     Акцизы  на водку и ликеро-водочные изделия. В целях избежания искажений, создаваемых действующей системой уплаты акцизов на алкогольную продукцию, связанных с получением доходов от реализации продукции бюджетами регионов, в которых производится, а не реализуется, алкогольная продукция, следует пересмотреть систему распределения поступлений акцизов между федеральным и региональными бюджетами. Наиболее рациональным вариантом реформирования системы распределения доходов от акцизов на алкогольную продукцию является переход на полное зачисление поступлений таких акцизов в федеральный бюджет. Возможно, такое перераспределение следует осуществлять с одновременным зачислением суммы, эквивалентной региональной части акцизов, в Фонд компенсаций, с целью финансирования расходов региональных бюджетов по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы (работникам образования) в пределах норм Единой тарифной сетки.

     Платежи за пользование природными ресурсами. Действующая система распределения платежей за пользование природными ресурсами построена таким образом, что платежи с территории автономных округов, входящих в состав области (края), в бюджет данной области (края) осуществляются за счет доли федерального бюджета. Прежде всего следует отметить, что представляется рациональным полное зачисление платежей за пользование неравномерно распределенными природными ресурсами в федеральный бюджет. Однако, учитывая масштаб возникающих в этой связи политических проблем, необходимо принять компромиссное решение, заключающееся в установлении таких пропорций распределения платежей за пользование природными ресурсами (роялти), чтобы отчисления в бюджет субъекта Федерации, в составе которого находится автономный округ, не уменьшали долю федерального бюджета, что означает снижение доли автономного округа и/или области (края) по сравнению с существующими. Облегчить принятие такого варианта может переход на расчет налоговых платежей по рыночным ценам продукции, что приведет к увеличению поступлений в региональные бюджеты, компенсируя таким образом снижение относительных долей. При этом предотвращение резкого роста налоговой нагрузки на добывающий сектор должно осуществляться за счет отмены платежей на воспроизводство минерально-сырьевой базы и акцизов на нефть.

     Другим  направлением реформирования системы  платежей за пользование природными ресурсами является передача доходов  от платежей за пользование общераспространенными природными ресурсами (лесным фондом, водными объектами, объектами животного мира и водными биологическими ресурсами, прочими платежами), а также земельного налога, в бюджеты субъектов Федерации. При этом следует отметить, что в целях повышения роли данных налогов в региональных бюджетных доходах решение о передаче поступлений на региональный уровень следует принимать в увязке с решением об индексации ставок указанных платежей.

     Налоги  на имущество (налог  на недвижимость). Существующий проект Второй части Налогового кодекса относит налог на недвижимость к местным налогам. Очевидно, что налоги на имущество как налоги с наименее мобильной базой, целесообразно относить именно к местным налогам с наделением муниципальных властей правом устанавливать ставку налога в пределах, ограниченных Налоговым кодексом, а также с зачислением поступлений налога в местные бюджеты. Однако перевод налогов на имущество в категорию местных налогов может вызвать проблему чрезмерной бюджетной обеспеченности отдельных муниципалитетов, в которых расположены крупные промышленные предприятия с высокой стоимостью основных фондов и производственных запасов. В результате, органы власти таких муниципалитетов будут иметь стимулы к установлению пониженных налоговых ставок. По моему мнению, возможны следующие варианты решения данной проблемы.

     Во-первых, возможно регулирование бюджетной  обеспеченности муниципалитетов с  помощью системы отрицательных  выравнивающих трансфертов. Введение такого инструмента межбюджетных отношений  требует значительных изменений нормативно-правовой базы, т.к. оказание финансовой помощи другим муниципальным образованиям не является задачей муниципальных бюджетов. Также местные органы власти не несут обязательств по безвозмездным перечислениям перед вышестоящими бюджетами, что может затруднить придание отрицательным трансфертам статуса обязательных платежей. В этих условиях необходима разработка положений бюджетного законодательства, регламентирующих порядок расчета таких трансфертов и связанные с этим бюджетные процедуры.

     Вторым способом выравнивания возможных диспропорций, связанных с приданием налогам на имущество статуса местных налогов, является объединение крупных предприятий региона (выделенных, например, по такому критерию, как среднегодовая стоимость имущества,  – абсолютная или относительная (в зависимости от среднерегиональных показателей)) в региональный налоговый округ. В этом случае доходы от налога на имущество от таких предприятий поступают в региональный бюджет и используются на цели межбюджетного выравнивания (например, по подушевому принципу).

     В ближайшее время (до введения налога на недвижимость и решения проблем, связанных с передачей налога на имущество предприятий в состав местных налогов) возможно наделение  муниципальных властей правом увеличения ставки налога на имущества предприятий в размере до 3% (как вариант – на 1 п.п. в дополнение к региональной налоговой ставке) с зачислением соответствующих доходов в муниципальные бюджеты – полностью либо в действующей пропорции (равными долями в бюджет субъекта Федерации и муниципального образования).

     Налоги, уплачиваемые субъектами малого бизнеса. Исходя из общих соображений налогообложение малого бизнеса и создание условий для его развития должно являться прерогативой местных властей, что обусловливает необходимость передачи соответствующих налоговых полномочий и налоговых доходов на местный уровень. Однако существующие в настоящее время критерии отнесения предприятий к субъектам малого предпринимательства (под малыми предприятиями в соответствии с действующим законодательством понимаются достаточно крупные экономические агенты) не позволяют полностью передать соответствующие налоговые доходы и полномочия на муниципальный уровень. В этой связи представляется необходимым внести изменения в систему налогообложения малого бизнеса (например, ограничив круг малых предприятий в соответствии с критерием, позволяющим предприятиям не регистрироваться в качестве плательщика налога на добавленную стоимость) и лишь затем принимать решения о децентрализации соответствующих налоговых полномочий.

     Прочие  налоги и сборы. В ближайшее время также является целесообразным передача в доходы бюджетов субъектов Федерации поступлений налога на игорный бизнес.

     Децентрализация налоговых полномочий и налоговое администрирование. Очевидно, что большинство предлагаемых изменений налоговой системы подразумевает сокращение налоговых полномочий региональных и особенно муниципальных органов власти (за исключением налога на недвижимость). Вместе с тем, постепенный отказ от расщепления налоговых поступлений между бюджетами различного уровня создает отрицательные стимулы для федеральных налоговых органов в отношении сбора налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты. Возможное наделение региональных и местных властей правом введения собственных налогов может потребовать несения ими издержек налогового администрирования. При этом создание субъектами Федерации собственных налоговых служб является нежелательным вследствие ряда политических причин и потерь, связанных с эффектом масштаба. В этой связи может оказаться целесообразной оценка рациональности разработки механизма агентских соглашений между региональными властями и налоговыми органами в целях компенсации расходов на администрирование региональных и местных налогов.  
 

     3.2 Рекомендации в области распределения федеральной финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации

     Для продолжения процесса дальнейшего  совершенствования системы федеральной  финансовой помощи регионам необходимо принятие ряда мер в следующих  областях.

     Федеральная финансовая помощь бюджетам нижестоящих уровней власти должна основываться на трех основных видах финансовой поддержки [24, c.241]:

     1) финансовая помощь, направленная  на выравнивание возможностей  органов власти субъектов Федерации  по оказанию государственных  услуг – минимальной бюджетной обеспеченности (трансферты из Фонда финансовой поддержки регионов);

     2) средства, выделяемые бюджетам субъектов  Федерации с целью погашения  вертикальной несбалансированности  бюджетной системы, основным источником  которой являются возложенные федеральным законодательством на бюджеты субъектов Федерации расходные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования – субвенции и субсидии на финансирование отдельных расходов (трансферты из Фонда компенсаций);

     3) прочая финансовая помощь, оказываемая регионам с целью содействия региональному развитию и стимулирования процессов финансового оздоровления  и реформирования бюджетного сектора (средства Фонда регионального развития и Фонда развития региональных финансов), а также бюджетные кредиты и ссуды.

     Одним из существенных недостатков существующей системы межбюджетных отношений  является отсутствие необходимой законодательной  базы, регламентирующей в том числе  процесс распределения федеральной  финансовой помощи, что лишает данную область бюджетного процесса необходимой стабильности и транспарентности. Это требует разработки и принятия федерального закона, регулирующего отношения между бюджетами различного уровня в Российской Федерации. С другой стороны, одобрение принципов распределения трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов, Фонда компенсаций, иных фондов, на правительственном либо законодательном уровнях требует наличия разработанных и апробированных механизмов распределения, которые, будучи нормативно закрепленными, могли бы использоваться в соответствующих целях без дополнительных построений и досчетов. Вторым условием долгосрочного нормативного закрепления принципов распределения финансовой помощи является окончание активной фазы налоговой и бюджетной реформы, что позволило бы применять результаты расчетов объемов финансовой помощи на очередные бюджетные периоды без серьезных корректировок на изменение налогового и бюджетного законодательства.

     Помимо  вопросов распределения финансовой помощи, оказываемой бюджетам субъектов  Федерации из федерального бюджета, в федеральном законодательстве необходимо более подробно отразить отношения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов по поводу предоставления финансовой помощи из бюджетов субъектов Федерации. Следует доработать положения Бюджетного Кодекса РФ и федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" с точки зрения законодательного закрепления принципа равенства бюджетных прав всех муниципальных образований во взаимоотношениях с бюджетом субъекта Федерации, обеспечения единообразного, транспарентного и объективизированного (основанного на показателях налогового потенциала и объективно обусловленной потребности в бюджетных расходах) подхода к муниципальным образованиям в вопросах распределения финансовой помощи и установления нормативов отчислений от регулирующих налогов (как одного из видов финансовой помощи) в бюджеты муниципальных образований. Необходимо также конкретизировать нормы, регулирующие распределение расходных полномочий между собственными бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами, а также процедуру такого распределения.

     Таким образом, необходимо продолжить работу по совершенствованию распределения  федеральной финансовой помощи регионам.  
 

     3.3 Рекомендации по совершенствованию бюджетного процесса и межбюджетных отношений в  Новосибирской области

     Принятие  Бюджетного кодекса и намеченная Правительством РФ налоговая реформа  уже сейчас позитивно сказались  на бюджетном процессе в  Новосибирской области  с точки зрения сбалансированности  бюджета  и повышения его прозрачности. Вместе с тем, предстоит еще большая работа в этом направлении.

     Нами  рекомендуется, чтобы целями совершенствования  бюджетного процесса и бюджета  области стали:

• более тесная увязка бюджетного и социально-экономического планирования на уровне области и муниципальных образований, что обеспечивается принятием ряда законов, о чем будет сказано ниже. Принятие более обоснованных решений в области бюджетной политики, как показывает практика, может принести экономический эффект только при управлении долгом до 10% от суммы расходов;
• сокращение неравномерности налогового бремени субъектов экономики. Для этого необходимо пересмотреть льготы для предприятий, установить единую политику по реструктуризации и взысканию недоимки в территориальные  бюджеты, которая в настоящее время сопоставима с размерами областного бюджета, постепенно отказываться от системы безденежных зачетов, при которой  бюджет  и бюджетополучатели теряют не менее 20% финансовых ресурсов;
• укрепление финансовой базы муниципального самоуправления и децентрализация бюджетных ресурсов. Для этого целесообразно установить нормативы отчислений от регулирующих налогов на среднесрочную перспективу, установить минимальные региональные социальные стандарты (МРСС), реализовать на территории городов и районов области ряд инвестиционных проектов и поддержки малого бизнеса, установить порядок передачи расходных полномочий на муниципальный уровень по мере увеличения собственных доходов бюджета;
• повышение прозрачности  бюджета, последовательная законодательная регламентация всего бюджетного процесса, особенно в части межбюджетных отношений. Речь идет о принятии методики межбюджетных отношений, основанной на МРСС, разделении текущих и инвестиционных трансфертов и закреплении этих инструментов на определенный срок (3-5 лет);
• расширение числа налогоплательщиков и повышение доли доходов в результате налогообложения физических лиц и малого бизнеса;
• снижение стоимости обслуживания внутреннего долга  Новосибирской области. С этой целью предлагается разработать четкую программу реструктуризации областного долга на 5-7 лет, создать специальное подразделение администрации по управлению долгом, провести подготовительную работу для эмиссии долговых обязательств  с целью переоформления долга области;
• разработка программы работы с наиболее крупными налогоплательщиками Новосибирской области  по снижению доли бартера и зачетов в уплачиваемых налогах и реструктуризации накопленной недоимки;
• улучшение структуры расходов областного бюджета, т.е. увеличение доли расходов капитального характера в общем объеме расходов. Для этого предлагается пересмотреть инвестиционную политику области: повысить долю инвестиционных проектов при сокращении доли расходных проектов, перейти на программный метод управления проектами, повысить качество подготовки проектов.