Региональный бюджет

     Естественным  итогом всему этому явилось постоянное наличие бюджетного дефицита Новосибирской  области.

     Что касается дальнейшей работы в области бюджетной политики, то хочется отметить некоторые факты, касающиеся бюджета 2003 года, вселяющие надежду на улучшение ситуации с хроническим бюджетным дефицитом.

     Областной Совет депутатов постановлением 12-й сессии принял в первом чтении проект закона 'Об областном бюджете Новосибирской области на 2003 год'.

    По  сообщениям пресс-службы Новосибирского областного Совета депутатов, в первом чтении принимаются основные характеристики областного бюджета, которые уже  не подлежат изменению во втором чтении.  
Они таковы: по доходам бюджет утвержден в сумме 15.831.390,8 тысячи рублей, по расходам - в сумме 15.744.060,1 тысячи рублей. Таким образом, одной из основных особенностей областного  бюджета  на 2003 финансовый год - явилось то, что он принят с профицитом. Отличает его от  бюджетов  предыдущих лет и то обстоятельство, что на самостоятельные  бюджеты  переведены все муниципальные образования области. Им установлены нормативы отчислений, определена финансовая помощь.

Установлено также, что  сумма превышения доходов над расходами областного бюджета будет направлена на погашение кредитов международных финансовых организаций (32,3 млн. рублей) и погашение государственных ценных бумаг области (55 млн. рублей).  
Что касается структуры расходов бюджета, то она при подготовке проекта закона ко второму чтению претерпела изменения.  
В своем постановлении областной Совет предложил администрации области оказать содействие муниципальным образованиям по открытию расчетных счетов, разработать мероприятия по укреплению кадров муниципальных образований, представить план наказов избирателей, предусмотренных к финансированию из областного бюджета в 2003 году, обеспечить исполнение статьи закона об оплате труда приемных родителей и льготах, предоставляемых приемной семье.

Активная  работа, прошедшая вокруг проекта  бюджета 2003 года в субъектах права  законодательной инициативы, на заседаниях рабочей группы, не прошла даром. Что  это так, показало заседание комитета по бюджетной, налоговой и финансово-кредитной  политике облсовета, на котором состоялась предпоследняя, перед выходом на сессию, «постатейная роспись» денег. Большого спора при этом не было, несмотря на то, что депутатам комитета пришлось рассмотреть более 100 поправок к проекту закона о бюджете 2003 года.

      Поправки относились к конкретным статьям, отраслям, программам, предприятиям. Суть обсуждаемого вопроса сводилась к тому, чтобы рационально перераспределить средства с одной статьи на другую, закрыть бюджетным финансированием наиболее острые производственные и житейские «прорехи». Так по предложению депутата Сергея Ковалева решено предоставить субвенции бюджету города Новосибирска в сумме 64 млн. рублей на снос аварийных домов из муниципального жилого фонда. Эту поправку поддержали депутаты Виктор Осин, Геннадий Бессонов, Сергей Канунников, первый заместитель главы администрации области Виктор Косоуров, и в целом она была принята единогласно.

      После небольшой дискуссии принята  поправка депутата Сергея Кибирева о  том, чтобы дополнить проект закона статьей, направленной на реализацию прав граждан на жилище и внедрение системы ипотечного кредитования. В связи с этим предлагается законодательно установить предел предоставления государственных гарантий на указанные цели в сумме 120 млн. рублей, а лимит предоставления бюджетных кредитов на указанные цели - в сумме 88 млн. рублей на определенных условиях и в установленном порядке.

      Единодушное восприятие депутатами комитета нашла  поправка депутатов комитета по транспорту Евгения Кулинича и Сергея Титкова  о том, чтобы на пригородные перевозки ветеранов железнодорожным транспортом вместо 55 млн. руб., как было в законопроекте, принятом в первом чтении, определить сумму 71,3 млн. рублей и 10 млн. рублей выделить на приобретение электропоезда.

      Определенный  бальзам прольется и на отдельные «производственные» статьи. К примеру, в проекте, подготовленном ко второму чтению, заметно расширен раздел распределения ассигнований на капитальные вложения. Из областного бюджета предлагается выделить: 50 млн. руб. на строительство метрополитена; 64,2 млн. рублей – на газификацию области; 12,4 млн. рублей на осуществление программы сельской и городской телефонной связи и т.д. Всего лимит капитальных вложений предлагается утвердить в сумме 740 млн. рублей, что больше на 295 млн. рублей, как предполагалось в тексте законопроекта, принятом в первом чтении.

      По  настоянию депутатов облсовета  предполагается профинансировать программные  мероприятия по поддержке промышленности области в сумме 536 миллионов рублей; утвердить бюджет развития в сумме 862 млн. руб., что должно заметно оживить производство области.

      Не  обделили вниманием депутаты комитета и такую острую областную проблему как строительство и содержание дорог. По их предложению внесена  поправка, суть которой в том, чтобы  дополнительные расходы территориального дорожного фонда направлять в полном объеме на финансирование расходов по статье «Строительство, реконструкция, ремонт и содержание автомобильных дорог и дорожных сооружений общего пользования», в том числе в объеме не менее 50 процентов от суммы дополнительных поступлений по транспортному налогу - на финансирование содержание и развитие улиц г. Новосибирска, являющихся продолжением автодорог общего пользования.

      Но, как видно, работа над бюджетом будущего года не закончится с принятием Закона о нем. Во всяком случае, в проекте постановления сессии о бюджетном Законе области, подготовленном комитетом, предлагается администрации области выделить средства в объеме 15 млн. рублей на финансирование расходов на санаторно-курортное лечение по путевкам «Мать и дитя»; разработать областную систему мер по ипотечному жилищному кредитованию; определить приоритеты государственной молодежной политики; разработать мероприятия по переходу областного бюджета на казначейское исполнение; совместно с комитетом по социальной политике облсовета разработать предложения по обеспечению жильем детей-сирот, достигших 18-летнего возраста и другое.

    Окончательно  Закон  Новосибирской области  "Об областном бюджете Новосибирской области на 2003 год" принят на тринадцатой сессии  19.12.2002 года.

     Таким образом, проведенный анализ имеющегося в нашем распоряжении эмпирического  материала позволяет положительно утверждать, что на протяжении рассматриваемого периода с 2000 по 2002 гг. для бюджета  Новосибирской области характерно состояние, именующееся дефицитом, как в плановых показателях, так и в отчетных.

     Неисполнение  бюджета области по доходам связано  прежде всего с налоговыми доходами, а точнее, с их постоянными недопоступлениями. Считаю решение данной проблемы первостепеннейшей для решения проблемы сбалансированности бюджета.  

     3. Рекомендации по повышению эффективности межбюджетных отношений  

     За  последние несколько лет в  Российской Федерации было сделано  достаточно много на пути совершенствования  межбюджетных отношений, в частности, был принят Бюджетный кодекс и Налоговый кодекс, однако еще имеется ряд недостатков в функционировании бюджетной системы, к числу которых прежде всего можно отнести ее несбалансированность.

     Существует  несколько способов снижения степени  несбалансированности бюджетной системы. Проще всего можно добиться уменьшения разницы между доходами региональных бюджетов и их расходами путем соответствующего перераспределения налоговых полномочий или налоговых доходов [23, c.119]. Однако значительного сокращения общей несбалансированности в этом случае добиться невозможно – произойдет лишь некоторое снижение вертикальной несбалансированности бюджетной системы, а при большом объеме передаваемых полномочий – отвлечение федеральных ресурсов, направляемых на выравнивание горизонтальной несбалансированности. Вместе с тем, многие специалисты считают, что даже в случае зачисления в доходы региональных бюджетов налоговых доходов федерального бюджета, поступающих с территории соответствующих регионов, разрыв между доходными и расходными показателями бюджетов некоторых регионов принимает отрицательные значения.

     Очевидно, что в дополнение к перераспределению  налоговых полномочий с целью  увеличения бюджетной обеспеченности регионов необходимо межрегиональное  перераспределение некоторой части налоговых доходов. Такое перераспределение было бы возможно в виде дифференциации ставок отчислений налоговых доходов в региональные бюджеты. Однако при этом второй способ межбюджетного перераспределения – выделение выравнивающих трансфертов регионам –представляется нам более эффективным, т.к. дифференциация нормативов отчислений не может быть проведена с учетом требований объективности и формализованности, которые предъявляются к любому элементу системы межбюджетных отношений [25, c.15].

     Рассмотрим  эти два способа более подробно. 

     3.1 Рекомендации в области налоговой  реформы

     Основная  часть предложений по совершенствованию  налогового и бюджетного законодательства в области распределения налоговых  доходов и налоговых полномочий между уровнями государственной власти и управления в Российской Федерации находится в сфере совершенствования налогового администрирования. Следует также отметить, что приведенные ниже предложения носят среднесрочный характер и были использованы Министерством финансов РФ при подготовке проекта Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации в 2002-2004 годах.

     Налог на доходы физических лиц. Поступления данного налога целесообразно полностью зачислять в бюджеты субъектов Федерации, при этом в целях привнесения элементов стабильности в систему межбюджетных отношений нормативы распределения поступлений налога на доходы физических лиц предпочтительно в будущем закреплять не в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год, а в налоговом законодательстве (например, путем отнесения указанного налога в число региональных налогов, ставка и база которого являются едиными для всех субъектов Федерации) или в Бюджетном кодексе, включив поступления налога на доходы в состав доходов бюджетов субъектов Федерации. Следует особо отметить недопустимость предоставления органам власти субъектов Федерации права по изменению налоговых ставок и введения собственных налоговых льгот, т.к. организация регионального контроля за налоговым резидентством в отношении уплаты налога на доходы физических лиц неразрешима с точки зрения налогового администрирования.

     С другой стороны, представляется нерациональной действующая в настоящее время  структура распределения поступлений  налога на доходы физических лиц. Необходимо перейти к полному зачислению поступлений данного налога в бюджеты субъектов Федерации, что одновременно позволит компенсировать часть потерь от возможного упразднения налога с продаж.

     В налоговом законодательстве возможно предусмотреть распределение поступлений  налога на доходы физических лиц между бюджетами субъектов Федерации и бюджетами муниципальных образований. Такое распределение возможно в двух вариантах – с помощью разделения ставок, по которым налоговые доходы зачисляются в бюджеты различного уровня, а также путем установления пропорций распределения налоговых доходов в расчете на душу населения. Каждый из двух перечисленных вариантов имеет свои достоинства и недостатки. Так, разделение налоговых поступлений между региональным и муниципальными бюджетами по доле в налоговой ставке легко в администрировании (при условии сохранения плоской ставки налога), однако такой способ приведет к закреплению неравномерного размещения налоговой базы между муниципалитетами и возникновению проблемы бюджетной "переобеспеченности" отдельных муниципалитетов за счет недостаточности бюджетных доходов других. Второй вариант распределения более сложен в администрировании, однако его применение позволяет более равномерно распределить налоговые доходы между муниципальными образованиями, а также его удобнее использовать при взимании налога по прогрессивной ставке.

     Возможно  совмещение первого и второго  способа распределения налоговых  поступлений путем фиксирования минимальной ставки, по которой налоговые  доходы зачисляются в бюджеты  муниципальных образований, а некоторую долю от оставшейся суммы (минимальное значение которой определено федеральным законодательством) – распределять между муниципальными бюджетами.

     Налог на прибыль предприятий  и организаций. Сложившееся в настоящее время положение, при котором муниципальные образования имеют возможность устанавливать ставку налога, поступающего в муниципальные бюджеты, в пределах до 5%, а органам власти субъектов Федерации предоставлено неограниченное право на установление льгот в пределах собственных налоговых поступлений, в условиях отсутствия контроля за трансфертным ценообразованием может привести к неблагоприятной налоговой конкуренции, имеющей своим следствием общее снижение общественного благосостояния. В этой связи, на мой взгляд, целесообразно   принятие следующих мер:

     - "передача" ставки налога на  прибыль в 5% на федеральный  уровень с зачислением соответствующих  доходов в Фонд компенсаций  в целях финансирования расходов  бюджетов субъектов Федерации,  связанных с реализацией Федерального закона "О ветеранах" (в случае отмены налога с продаж в целях компенсации выпадающих доходов региональных бюджетов возможно сохранение муниципального налога на прибыль с одновременной унификацией ставок между муниципалитетами в пределах одного субъекта Федерации);