Региональный бюджет

     В строго научном смысле теории бюджетного федерализма, равно как и канонического определения не существует. Вместе с тем анализ построения бюджетно-налоговых систем в государствах федеративного устройства позволяет выделить следующие положения, которые в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма [23, с.19]:

• сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы;
• законодательное или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;
• наличие устойчивых представлений о величине необходимых расходов для реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности;
• использование надежных и общепризнанных субъектами Федерации способов учета их особенностей для корректировки величины расходов;
• закрепление за каждым уровнем бюджетной системы налоговых и неналоговых доходных источников;
• установление в классификации расходов федерального и региональных бюджетов специальных позиций финансирования таких направлений региональной политики, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно распределяемых расходов; реализация программ поддержки развития отдельных регионов; принятие мер по поддержке депрессивных территорий и т.п.

     По  мнению В.Лескина и А. Швецова, все эти характеристики стандартной модели бюджетного федерализма претерпевают неизбежные изменения при её адаптации к условиям конкретной страны. «Стандарт» надо приспосабливать к характерному только для данной страны и для данного периода её истории множеству взаимосвязанных задач социального, экономического и регионального развития [34, c.22].

     Говоря  о бюджетном федерализме, важно  отметить, что наиболее полная его  реализация является основным условием совершенствования межбюджетных отношений в федеративном государстве. Необходимым является одинаковое понимание сущности бюджетного федерализма как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации и на местном уровне самоуправления.

     Под межбюджетными отношениями понимаются взаимоотношения между органами власти и управления разных уровней по поводу распределения расходных полномочий, налоговых поступлений и безвозмездных финансовых перечислений в целях создания исходных условий для сбалансирования  бюджетов  органами власти на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала [22, c.118].

     Интересным  представляется рассмотрение вопроса  межбюджетных отношений в рамках формирования доходной части  бюджетов  разных уровней. Наибольший удельный вес в доходной части  бюджетов  субъектов РФ и муниципальных образований, как правило, составляют налоговые поступления. В свою очередь, соотношение федеральных налогов, налогов, вводимых решениями субъектов федерации и местными органами, является важным элементом построения налоговой системы. При решении этого вопроса надо, прежде всего, иметь в виду интересы юридических и физических лиц.

      1.2. Доходные полномочия и расходные  обязательства субъектов РФ 

     1.2.1  Собственные и регулирующие доходы региональных бюджетов

     В соответствии с законодательством  Российской Федерации, доходная часть  территориальных бюджетов должна состоять из собственных и регулирующих доходов.

     Собственные доходы – виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ [1, cт.47]. Это налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством РФ, и неналоговые доходы, определенные нормативными актами, а также безвозмездные перечисления [11, c.13].  Например, по действующему законодательству местными бюджетами закреплен налог на имущество физических лиц.

     Собственные доходы составляют меньшую часть  доходов территориальных бюджетов. Для финансового обеспечения выполнения возложенных на региональные и местные органы власти функций, экономического и социального развития территорий, сбалансированности территориальных бюджетов им из бюджетов вышестоящего уровня в порядке бюджетного регулирования передаются  регулирующие доходы.  

     В отличие от собственных налоговых  доходов регулирующие по определению  имеют статус временных доходных источников, тем не менее продолжительность  периода закрепления этих доходов  имеет принципиальное значение. Во избежание негативных последствий ежегодного пересмотра доходной базы субнациональных бюджетов в Бюджетном кодексе было установлено правило, в соответствии с которым нормативы распределения налоговых доходов (и в случае передачи доли федеральных налогов в региональные и местные бюджеты, и в случае передачи субъектами РФ доли закрепленных за ними федеральных и региональных налоговых доходов в местные бюджеты) закрепляются соответствующими законами о бюджете и не подлежат пересмотру в течение как минимум 3 лет.

     К сожалению, в Кодексе присутствует ряд норм, противоречащих этому разумному принципу. Например, в статье 48 БК дается следующее определение регулирующих доходов: «Регулирующие доходы бюджетов – федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов». Однако, как упоминалось выше, статьи 50, 52 и 58 БК не допускают фиксации регулирующих доходов на срок меньше 3 лет (за исключением случаев изменения налогового законодательства). Второе противоречие содержится внутри статьи 58, гласящей: «Собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами Российской Федерации федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично – в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации на срок не менее трех лет.» Однако из статей 47, 48 Кодекса вытекает, что доходы, закрепляемые на постоянной основе и на срок не менее трех лет – принципиально разные вещи. Если первые относятся к собственным доходам бюджетов, то вторые считаются регулирующими доходами. Следовательно, упоминать эти понятия в качестве равнозначных, как это делается в статье 58, нельзя. Правильнее говорить о том, что доли отчислений от закрепленных за субъектами РФ федеральных налогов могут передаваться местным бюджетам в качестве регулирующих доходных источников по нормативам, утверждаемым на срок не менее 3 лет, а доли отчислений от региональных налогов могут закрепляться за местными бюджетами на постоянной основе или на временной основе на срок не менее трех лет.

     Основная  часть налоговых доходов субъектов  федерации и местных бюджетов в настоящее время   формируется  за счет регулирующих доходов.

     Федеральный закон о федеральном бюджете  на каждый год содержит перечень регулирующих и закрепленных федеральных налогов и платежей субъектов РФ.

     Соотношение между закрепленными и регулирующими  доходными источниками является крайне важным аспектом межбюджетных отношений, так как степень финансовой независимости субнациональных бюджетов зависит не только и даже не столько от абсолютных размеров доходной базы, сколько от ее стабильности [25, c.98]. Чем дольше срок закрепления доходов – тем больше у региональных органов власти предпосылок для осуществления самостоятельного бюджетного планирования. Если же нормативы отчислений от федеральных налогов ежегодно пересматриваются, то субнациональные правительства лишены условий для разработки даже краткосрочной бюджетной политики и всецело зависимы от текущей конъюнктуры во взаимоотношениях с вышестоящими бюджетами. Согласно ст.47 БК собственными признаются доходы, закрепленные за соответствующим бюджетом на постоянной основе полностью или частично. Вплоть до последнего времени такое закрепление налогов за бюджетами разного уровня осуществлялось актами налогового законодательства. Например, закон о налоге на прибыль предприятий устанавливает ставку федеральной части налога на прибыль (11%) и верхний предел ставки региональной части налога на прибыль (19%). Однако в ходе налоговой реформы последних лет возобладал подход, в соответствии с которым вопросы распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы должны являться исключительной прерогативой бюджетного законодательства. Теоретически отказ от регулирования налоговым законодательством этих вопросов представляется правильным, в то же время он может породить некоторые проблемы на практике. Это связано с тем, что в рамках бюджетного права вопросы распределения налоговых поступлений между бюджетами до сих пор регулировались только ежегодными законами о бюджете. Таким образом, к моменту вступления в силу всех глав нового Налогового кодекса, в действующей системе законодательства не останется ни одного постоянно действующего нормативного акта, устанавливающего распределение налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы [25, c.112]. Тем самым фактически все налоги для субнациональных бюджетов приобретут статус регулирующих – то есть негарантированных и непостоянных доходных источников. Во избежание снижения достигнутого уровня финансовой автономии субнациональных бюджетов можно было бы закрепить перечень собственных налоговых доходов субнациональных бюджетов непосредственно в Бюджетном кодексе. Широта этого перечня в значительной степени должна определяться законодательным статусом регулирующих налогов, который в настоящее время достаточно противоречив [26, c.82].

     В Приложении 1 и Приложении 2 представлено распределение налоговых доходов  между бюджетами различного уровня согласно Налогового кодекса РФ до 2001 года и после, а также разделение налогов на федеральные, региональные и местные в соответствии с действующим законодательством.

     К регулирующим доходам территориальных  бюджетов относятся также трансферты – средства, поступающие из федерального  и региональных фондов финансовой поддержки регионов, размер которых рассчитывается по установленным правительством методике и формуле [24, c.115].

     Кроме отчислений от федеральных и региональных налогов, средств, поступающих из фондов финансовой поддержки для сбалансирования территориальных бюджетов, используются дотации, субвенции и субсидии.

      1.2.2.  Расходные обязательства  субъектов РФ

     Одной из основных качественных характеристик  системы межбюджетных отношений  является ее способность обеспечить соответствие доходов бюджетов каждого уровня объему возложенных на них расходных полномочий [23, c.58]. Естественно, абсолютное соответствие здесь в принципе недостижимо, и любое федеративное государство в той или иной мере сталкивается с проблемой так называемых «необеспеченных мандатов» – то есть несоответствия между объемом расходных обязательств, возложенных федеральным законодательством на субнациональные бюджеты, и объемом доходных источников этих бюджетов¹. Однако в современной России разрыв между возможностями бюджетной системы и совокупностью расходных обязательств государства приобрел угрожающий характер. Во многом это является следствием характерного для первого этапа становления российской государственности принятия законов, предусматривающих бюджетные расходы, без анализа их бюджетных последствий и указания на реальные источники финансирования [27, c.102]. Негативные последствия такого положения вещей проявляются, во-первых, в том, что существование фиктивных, не обеспеченных финансированием законодательных норм подрывает общественное доверие к государству и принимаемым им законам. Во-вторых, это нарушает целостность единого правового пространства: в условиях заведомой недостаточности доходов для покрытия всех расходов, предусмотренных федеральным законодательством, состав принимаемых к финансированию федеральных законов определяется каждым регионом самостоятельно. В-третьих, это провоцирует рост кредиторской задолженности субнациональных бюджетов: для судебных властей, рассматривающих требования кредиторов к субнациональному бюджету, основанные на нормах федерального законодательства, это законодательство имеет приоритет над региональным законом о бюджете, а следовательно, существует вероятность принудительного списания средств со счетов регионального бюджета [29, c.10].

     Расходные полномочия по уровням бюджетной системы представлены в Приложении 3.

     Решение проблемы необеспеченных мандатов невозможно без инвентаризации системы федеральных  нормативных актов, предусматривающих  расходы за счет консолидированного бюджета [35, c.19]. Целью инвентаризации должно быть составление перечня федеральных нормативных актов, фактически финансируемых (полностью или частично) за счет бюджетов каждого уровня бюджетной системы, определение соответствия фактических расходов бюджета каждого уровня определенному Бюджетным кодексом разграничению расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и объему его доходных источников. В отношении каждого вида расходов, возложенного федеральным законодательством на субнациональные бюджеты, должно быть принято одно из следующих решений: о приостановлении или прекращении его осуществления либо о сохранении данного вида расходов при условии полной или частичной компенсации соответствующих расходов из федерального бюджета или без таковой компенсации [39, c.8].

     Для снятия напряженности в межбюджетных отношениях по поводу существования  необеспеченных мандатов необходимо закрепить  в бюджетном законодательстве правила, касающиеся порядка и условий  их установления. Эти правила должны предусматривать специальные процедуры согласования с субъектами Федерации проектов нормативных актов, предусматривающих частично компенсируемые или некомпенсируемые дополнительные расходы субнациональных бюджетов, обязательное указание в законе порядка и условий компенсации, когда таковая предусмотрена.

       Что касается действий конкретных  планов правительства в области  межбюджетных отношений на 2003 год,  то, согласно «Бюджетного послания  Президента РФ Федеральному Собранию  России» построение системы межбюджетных  отношений в 2003 году во многом определялось предусмотренными на следующий год изменениями налогового законодательства [4]. В связи с отменой налога на пользователей автомобильных дорог и налога с владельцев транспортных средств произошло сокращение доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации. Для компенсации потерь бюджетов регионов в 2003 году предусмотрен комплекс мер, среди которых: увеличение региональной ставки налога на прибыль организаций с 14.5% до 16%; зачисление в размере 100% поступлений земельного налога в бюджеты субъектов Российской Федерации, увеличение ставок акцизов на бензин автомобильный, дизельное топливо и автомобильные масла на 45% с распределением акцизов на нефтепродукты в следующих пропорциях -40% в федеральный бюджет и 60% в бюджеты субъектов Российской Федерации и другие.