Особенности функционирования фирмы в условиях муниципальных образований

Сейчас вопросы разграничения  имущества между Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и  муниципальными образования выходят  на первый план многоаспектных процессов  реформирования. Эти проблемы являются одними из самых трудных и противоречивых в современной муниципальной  реформе, особенно при разграничении  имущества в рамках двухуровневой  системы местного самоуправления, а  именно между двумя типами муниципальных  образований – муниципальными районами и находящимися на их территориях  поселениями. Даже в тех субъектах  Российской Федерации, где двухуровневая  модель существовала с 1995 года, эти  вопросы в большинстве случаев  не были решены, хотя Федеральный закон  №154-ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» также требовал от регионов разграничивать своими законами объекты  муниципальной собственности.

Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что особенности  возникновения, осуществления и  прекращения права муниципальной  собственности устанавливаются  федеральным законом. Однако такого закона до сих пор нет. Таким образом, вопросы возникновения права  муниципальной собственности (равно  как и иной публичной собственности) регулируются в пунктах 11 и 11.1 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122_ФЗ «О внесении изменений  в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими  силу некоторых законодательных  актов Российской Федерации в  связи с принятием федеральных  законов «О внесении изменений и  дополнений в Федеральный закон  «Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде рации»» (далее – ФЗ № 122).

В соответствии с указанными пунктами статьи 154 к правоотношениям, возникающим при передаче имущества  от одного публичного собственника к  другому, нормы Гражданского кодекса  Российской Федерации (ГК РФ) могут  действовать с ограничением. В  частности, в последних абзацах  пунктов 11 и 11.1 установлено, что нормы  ГК РФ и Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной  регистрации прав на недвижимое имущество  и сделок с ним», определяющие момент возникновения права собственности  на имущество, применяются в части, не противоречащей положениям статьи 154 ФЗ № 122. То, что ФЗ № 122 фактически отменяет основополагающие нормы гражданского кодифицированного законодательства в сфере имущественных отношений  и регистрации прав собственности, уже само по себе вызывает тревогу. Содержание же нововведений вызывает сомнения в правомерности выбранного подхода к процедурам перераспределения  публичной собственности.

В новых положениях, во-первых, указаны органы власти, принимающие  соответствующие решения о передаче имущества. Ими являются исполнительные органы государственной власти вышестоящего уровня. Органы местного самоуправления ни при принятии собственности, ни при  передаче собственности решений  не принимают. В случае если происходят передача из федеральной собственности  в региональную или муниципальную, а также обратный процесс (из региональной и муниципальной собственности  в федеральную), то решения принимаются  федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника имущества (если иное не установлено  Правительством Российской Федерации). Аналогично решения о передаче имущества  из региональной собственности в  муниципальную и обратно принимаются  уполномоченными исполнительными  органами государственной власти субъектов  Российской Федерации, осуществляющим полномочия собственника имущества.

Во-вторых, указанными решениями  сразу утверждаются перечни передаваемых унитарных предприятий и учреждений, а также иного имущества. При  этом право собственности на эти  предприятия и учреждения переходит  к другому публичному собственнику в соответствии со статьей 300 ГК РФ, в которой говорится просто о  сохранении правового режима передаваемого  предприятия или учреждения. В  частности:

1) при переходе права  собственности на государственное  или муниципальное предприятие  как имущественного комплекса  к другому собственнику государственного  или муниципального имущества  такое предприятие сохраняет право хозяйственного ведения или право оперативного управления на принадлежащее ему имущество;

2) при переходе права  собственности на учреждение  к другому лицу это учреждение  сохраняет право оперативного  управления на принадлежащее  ему имущество.

В-третьих, передача имущества, закрепленного за государственными или муниципальными учреждениями или  предприятиями, может быть осуществлена исключительно с согласия указанных  учреждений или предприятий. В этом случае от передающей стороны передаточный акт подписывается уполномоченным лицом предприятия или визируется уполномоченным лицом учреждения.

Получается, что вместо процедуры  регистрации права собственности, в результате которой публичный  собственник (Российская Федерация, субъект  Российской Федерации или муниципальное  образование) в лице его уполномоченных органов получает документ установленного образца, достаточно принять соответствующее  решение и утвердить перечни  объектов имущества и передаточные акты. С одной стороны, это является упрощением процедуры, но с другой стороны, чревато возникновением конфликтов и споров между публичными собственниками.

Не менее конфликтным  выглядит и положение пункта 11 статьи 154 ФЗ № 122 об обязанности как передать, так и принять публичное имущество. Для принятия переданного имущества  в законе установлен трехнедельный  срок. Если в этот срок передаточный акт не подписан и (или) не представлен  органу государственной власти  или органу местного самоуправления, осуществляющим передачу имущества, передаточный акт утверждается уполномоченным органом  в одностороннем порядке.

Права на находящиеся в  публичной собственности объекты  недвижимости согласно тому же пункту 11 статьи 154 ФЗ № 122 регистрируются одновременно с правами на земельные участки, на которых расположены эти объекты  недвижимости, на основании тех же решений органов государственной  власти, подписанных передаточных актов  и иных документов, предусмотренных  законодательством Российской Федерации.

Базовым механизмом формирования муниципальной собственности городских  и сельских поселений является перераспределение  собственности муниципальных районов. В дальнейшем формирование муниципальной  собственности может идти путем  создания новых объектов собственности, приобретения на основании различных  допускаемых законодательством  сделок, получения в дар, принятия в муниципальную собственность  бесхозяйных объектов и другими  законными способами, в том числе  путем принудительного изъятия  для муниципальных нужд в судебном порядке земельных участков. Естественно, виды объектов муниципального имущества  должны соответствовать тому закрытому  перечню, который установлен в статье 50 ФЗ № 131.

2.3. Юридическое закрепление видов деятельности муниципальных образований

Все муниципальные учреждения создаются для осуществления своей основной деятельности, т. е. для выполнения функций (казенные учреждения), выполнения работ и оказания услуг (все типы учреждений, но в первую очередь бюджетные и автономные учреждения). Кроме того, учреждения могут осуществлять иные виды деятельности, если это соответствует целям, для достижения которых создано соответствующее учреждение.

Таким образом, всю деятельность учреждения можно разделить на основные и  иные виды деятельности. Разумеется, для  казенного учреждения иные виды деятельности не имеют такой актуальности, как для бюджетных и автономных, поскольку для последних иные виды деятельности должны являться источником доходов, а казенное учреждение претендовать на полученные средства не может. В соответствии со ст. 161 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) в новой редакции казенное учреждение не лишено права осуществлять деятельность, приносящую доход, однако ст. 41 БК РФ предусматривает, что все полученные средства от платных услуг будут являться доходами не самого казенного учреждения, а соответствующего муниципального бюджета. При этом возможность осуществления деятельности, приносящей доход, должна быть предоставлена учреждению учредителем, что обязательно необходимо отразить в уставе учреждения.

Основные и дополнительные (иные) виды деятельности учреждения должны быть отражены в уставе, причем оба  перечня должны носить закрытый, исчерпывающий характер и не подлежать расширительному толкованию. Таким образом, не должно быть перечней с использованием выражения "и иные виды деятельности, не запрещенные законодательством др. и пр. при этом как основные, так и дополнительные виды деятельности должны быть предназначены для достижения целей, для которых создано учреждение.

Также не могут быть включены в  перечень дополнительных видов деятельности все мыслимые варианты осуществления  учреждением какой-либо приносящей доход деятельности, практически  дублируя весь ОКВЭД или ОКУН, с  расчетом на то, что в дальнейшем это может пригодиться учреждению и не потребует внесения изменений в учредительные документы. Данный подход не  корреспондирует требованию законодательства о соответствии дополнительных видов деятельности целям создания учреждения, как то установлено,  в ст. 4 Федерального закона № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", в соответствии с которой автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе. Следовательно, не предусматривается возможности оказания учреждением услуг, не связанных с основной деятельностью учреждения.

Дополнительные виды деятельности могут быть описаны в уставе без  учета положений названных документов с условием их соответствия целям деятельности учреждения. Кроме того, обязательно соблюдение одинаковых условий предоставления соответствующих услуг за плату сверх муниципального задания при оказании одних и тех же услуг. Порядок определения размера указанной платы устанавливается учредителем, если иное не предусмотрено законодательством.

Общего законодательно закрепленного  перечня платных услуг муниципальных  учреждений не существует, в т. ч. по отраслям. Законодательство содержит лишь общие упоминания, какие услуги могут быть оказаны за плату, при этом нормы разбросаны по отраслевым законам. Таким образом, законодатель определяет услуги, которые в любом случае бесплатны для потребителя, остальные, определенные учреждением и его учредителем, могут оказываться за плату.

При этом платными услугами могут  быть не только услуги, отличные от тех, которые предусмотрены среди  основных видов деятельности, но и  те же самые услуги, предоставленные  с повышением качества (например, отдельная  палата в учреждении здравоохранения, доставка книг на дом или так называемый ночной абонемент в библиотеках, индивидуальная экскурсия в музее  и пр.). Их не следует путать с платными услугами, входящими в муниципальное  задание, т. е. финансируемых частично муниципальным образованием, а частично потребителем (например, музеи берут плату за вход и посещение выставки, хотя получают на них задания и финансирование из бюджета). Это возможно только в случае, если такая плата прямо установлена законом, иначе все услуги в пределах задания бесплатны для населения.

В любом случае платные услуги, предусмотренные в качестве дополнительных видов деятельности учреждений, должны вытекать из цели деятельности учреждения, должен быть четко определен порядок  установления цены за услугу, а возможность  осуществления та кой деятельности, приносящей доход, предусмотрена в  уставе. Тогда учреждение имеет легальную возможность получать доход от таких видов деятельности и тратить его самостоятельно (за исключением казенных учреждений). Направление расходов за счет указанных доходов определяется в плане финансово-хозяйственной деятельности, который формируется и утверждается органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, с учетом общих требований, установленных Минфином России.

Бюджетное и автономное учреждение самостоятельно определяют возможность  осуществления дополнительных видов  деятельности (наличие материальной базы, квалификация персонала, потенциальный  спрос на услугу, наличие конкурентов, качество услуги), хотя, разумеется, перечень платных услуг и варианты формирования цены такой услуги следует согласовать с учредителем. В конечном счете учреждение может оказать платные услуги только в том случае, если такая возможность предоставлена ему уставом, который утверждается учредителем, и именно он примет решение о конкретных перечнях услуг для достижения целей деятельности учреждения, который не должен носить исключительно коммерческий характер. Это подчеркивается и изменением терминологии - ранее деятельность, приносящая доход, в законодательстве именовалась предпринимательской, но в новой редакции нормативных актов, регламентирующих правовой статус муниципальных учреждений, таким образом подчеркивается некоммерческий характер деятельности указанных юридических лиц.

Фактически именно от воли учредителя будет зависеть, какова самостоятельность  учреждения в определении объема платных услуг и их цены, варианты могут быть от самого жесткого - учредитель утверждает и состав услуг, и цены на них, до самого мягкого - оба пункта утверждает само учреждение с согласия учредителя.

При этом следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в исключительной компетенции представительного  органа муниципального образования находится определение порядка принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, а ст. 17 того же Закона закрепляет, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления устанавливают тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.