Экономиканы қаржылық - бюджеттік реттеудің теориялық–әдіснамалық негіздері

Тәжірибелік қолдану жағынан  АҚШ тәжірибесі қызығырақ болып  табылады, мұнда соңғы елу жыл  ағымында НББ тұжырымдамасының әртүрлі  модификациялары қолданылды және олар бұл саланың айтарлықтай басшылары  болып есептеледі. НББ–ді енгізу реформасының әр кезеңінде, Гувер комиссиясының өткен жүзжылдықтың 40–шы жылдар соңындағы АҚШ үкіметінің жұмысын қайта ұйымдастыру аумағындағы жаңалықтарынан бастап, АҚШ–тың «Мемлекеттік мекемелер қызметтерінің нәтижелерін бағалау туралы» (1993 ж.) және «Теңестірілген бюджет туралы» (1997 ж.) заңдары сияқты кейінгі ұсынымдарына дейін, мемлекеттік қаржыларды шығындауды нәтижелермен байланыстыратын ерекше тәртіптер бекітілген.

АҚШ–тағы бағдарламалық–мақсатты бюджеттеуді қолданудың тәжірибесі мен тұжырымдамасы дамуының келесідей кезеңдерін бөліп көрсетуге болады:

1. Бағдарламалық–мақсаттық бюджет (Performance Budget – PB, 1949–1962) Бұл жүйе негізгі акцентті мемлекеттік ресурстарды шығындаудан нәтижеге жетуге бағытталған мемлекеттік функциялардың орындалуына, қызметтердің іске асырылуына ауыстыруды көздеген. Федералдық бюджет мемлекеттік саясаттың мақсаттарын шығындармен байланыстыратын саяси құжат ретінде болған. Ол сонымен қатар тек шығындар бөлігіндегі шығыстар құрылымын (еңбек ақы, тауарлар сатып алу, үй–ғимараттарын жалға алу және т.б.) ғана емес бағдарламаны жүзеге асырудан немесе нақтылы мемлекеттік функцияны атқарудан күтілетін нәтижені сипаттады. Бірақ «Performance Budget»–тің күмәнсіз табысына қарамастан бюджеттік бағдарламаларды шығыстармен баламалы түрде байланыстыру мүмкіндігі болмады. Бұған себеп болғанның бірі басқару және басқа да жанама шығыстардың бюджеттік сыныптамада бейнеленуі мен бағдарламаларды басқаруды ұйымдастырудың бірыңғай принциптерінің жасалмауы болды.
2. «Жоспарлау – бағдарламалау – бюджеттеу» жүйесі (Planning – Programming – Budgeting System – PPBS, 1962–1971)PPBS–ке өтудің негізгі себептерінің бірі бәсекелес бағдарламалар арасында бюджеттік ақша бөлу мен шығыс қажеттіліктерін анықтаудағы қателіктерге алып келген бюджеттік жоспарлау процесінің шамадан тыс орталықсыздандыруы болып табылады. PPBS қойылған міндеттемелерді орындаудың ұқсас амалдарын салыстыруға және ең жақсысын таңдауға мүмкіндік берді.  Бұл үшін әрбір федералдық министрлік (ведомство) өздері орындайтын қызметтердің  барлық түрлерін талдау, бұл қызмет түрлерін белгілі бір әлеуметтік мәні бар мақсаттарға жетуге бағдарланған бағдарламаларға топтастыру, мақсатқа жетуге апаратын міндеттердің немесе іс–шаралардың иерархиясын тұрғызу, бұл иерархияны базалық элементтерге дейін жеткізуге тиіс. Сонымен қатар болашақта бағдарламаларды іске асырудың толық құнын бағалау үшін бағдарламаның әрбір элементтерін орындау шығындарын бағалау қажет болды.
3. Мақсаттар бойынша басқару (Management by Objectives – MBO, 1972– 1975)Бизнес саласынан алынған бұл әдіс мақсаттарды таңдау кезінде оларға жету құралын таңдау мәселесінде орталықсыздандырудан орталықтандыруды қарастырды. Негізгі белгісі ұйым алдына қойылған мақсаттарға жетуде министрліктің барлық қызметкерлерінің жауапкершіліктері деңгейінің күшейтілгендігі болып табылады. Ең бірінші рет MBO шеңберінде қол жеткен нәтижелердің әлеуметтік маңыздылығын бағалауға талпыныс жасалды. Осыған байланысты айта кететін жағдай НББ–ді енгізудегі басты қиыншылықтардың бірі мемлекеттік шығындар тиімділігінің әлеуметтік және экономикалық көрсеткіштер жүйесін құру болып табылды.
4. Бюджетті нөлден бастап жоспарлау (Zero–Based Budgeting – ZBB, 1977–198) Федералды бюджеттің айтарлықтай тапшылығы мен ұзақ мерзімді міндеттемелер жағдайында АҚШ Президенті Картер министрліктер басшыларын 1979 жылы бюджеттік өтініштерді даярлау үшін ZBBпайдалануды міндеттеді. Бюджетті нөлдік негізде жасау кезеңнен кезеңге өтетін артық шығындарды айқындауға және жоюға мүмкіндік береді. Бұл үшін министрліктер мен ведомствалар әрбір бекітілген мақсаттарға жету үшін деңгейлері әртүрлі шығыстар көрсетілген бірнеше бағдарлама ұсынулары керек болды. Сондай–ақ олардың кем дегенде біреуінде шығындар ағымдағы деңгейден төмен болуы керек, яғни мақсатқа қол жеткізудің неғұрлым арзан әдісін табу керек.
5. Нәтижелерге негізделген бюджеттеу (Performance–Base Budgeting – PBB, 1993–1999АҚШ–тың 1993 жылы қабылданған Government Performance Results Act» (GPRA) –«Мемлекеттік мекемелер қызметтерінің нәтижелерін бағалау туралы» заңы бюджеттік шығыстардың мемлекеттік саясатының негізгі мақсаттары мен осы мақсаттарға жету жолдарын анықтады. Осы арқылы бұл құжатта бағдарламалық–мақсаттық жүйе, НББ жүйесі заңды түрде бекітілген деп көрсетуге болады. GPRA мақсаты – шешім қабылдағанда және есептерді құрағанда басты назарды бөлінген субсидиялар немесе жүргізілген тексерулер саны сияқты министрліктер мен ведомствалардың көлемді көрсеткіштерін өсіруге емес, халықтың жұмыспен қамтылу деңгейін жоғарылату, ұлттық қауіпсіздікті қамтамасыз ету, азаматтардың қажеттіліктерін толық қанағаттандыру сияқты қызметтерінің нәтижелеріне аудару керек.

Ресурстар мен қорытындылардың  өзара байланысы үшін қызмет ететін жоспарлар мен есептер жүйесі мынадай құжаттарды қамтиды:

• стратегиялық жоспар (5 жылға);
• бір жылға Жұмыс жоспары (Annual Performance Plan);
• бір жылға жұмыс жоспарын орындау туралы есеп (Annual Performance Report).

Әрбір министрлік бес жылдық мерзімге жасайтын стратегиялық жоспар құрамына: министрлік қызмет ететін және жұмыс істейтін басты мақсаттарды (mission) қалыптастыру; ұзақ мерзімді әлеуметтік мәні бар мақсаттар (оutcome–related goals); министрлік көрсетілген әлеуметтік мәні бар мақсаттарға қалай және қандай ресурстардың көмегімен қол жеткізу ниетінің сипаттамасы. Жоспардың тағайындалуы министрліктің стратегиялық мақсаттарын оның қызметкерлерінің күнделікті қызметтерімен байланыстырудан тұрады. Жұмыстың бір жылға арналған мақсаттары тікелей және соңғы нәтижелер жүйесі түрінде құрылады. GPRA талаптарына сәйкес қызмет нәтижесі туралы жыл сайынғы есеп құрамына: қол жеткізілген көрсеткіштер мен жоспарланғандарды салыстыру негізінде бағдарламалардың орындалуы немесе орындалмауы нәтижесін бағалау бойынша негізгі қорытынды, сонымен қоса берілген смета шеңберінде ресурстарды әртүрлі шығындар статьялары арасында қайта бөлу есебі кіреді.

Қазақстанда 2008 жылы үш пилотты  министрліктерде экономика және бюджеттік жоспарлау, әділет министрлігі  және қаржы министрлігінде, сонымен  қатар өңірлік деңгейде – Оңтүстік–Қазақстан облысының әкімдігінде жаңа мемлекеттік жоспарлау мен нәтижелерге бағытталған бюджеттендіру жүйесіне өту шеңберінде стратегиялық жоспарлар жасалып, бекітілді. Сонымен қатар ағымдағы жылда Қазақстан Республикасының барлық орталық мемлекеттік органдары алғаш рет өздерінің үш жылға арналған стратегиялық жоспарларын әзірледі. 2009 жылдан бастап барлық орталық мемлекеттік органдар толығымен бағдарламалық жоспарлаудың осы жүйесіне көшеді деп жоспарлануда. Сондай–ақ стратегиялық жоспардың құрылымы америкалық модель тәрізді министрліктің стратегиялық миссиясын (mission statement) қалыптастырудан және қойылған стратегиялық бағыттар мен мақсаттарға жету үшін міндеттер кешенінен тұрады.

Нидерландия. НББ әдісін жетілдіру бойынша реформа Нидерландыда тізбекті түрде жүргізілуде. Бұл елдегі бюджеттік реформа 1999 жылы басталды. Ол төрт негізі себеппен түсіндіріледі:

• министрліктер бюджетінде қызығушылық білдірген жақтарға жақсы түсінікті болатын ақпараттың болмауы;
• мемлекеттік саясаттың негізгі тапсырмаларының құралуының анық еместігі;
• бюджеттік өтінімдер мен бюджеттің орындалуы туралы есептіңарасында анық байланыстың болмауы.

Әлеуметтік–экономикалық саясаттың мақсаттарын алдыңғы орынға қоя отырып, бюджет пен бюджеттік есептің жаңа құрылымы бекітілді.

Жаңа бюджеттің құрылымында  Саясат бағыттары жөніндегі параграф негізгі мәнге ие, ол екі бөлімнен тұрады: бюджеттік саясат жөніндегі  Меморандум және бюджеттік саясат жөніндегі  Баптар. Меморандумда үкіметтің мақсаттары, оларға жету амалдары және осы үшін бөлінген қаржылық ресурстар тізбеленуі тиіс.

Бюджеттік саясат бағыттары  жөніндегі бапта түпкілікті мақсаттар, мақсатты топтар мен белгіленген  мақсаттарды іске асырудың кестесі  көрсетіледі. Егер мақсаттың соңғы  мақсаттық нәтижесін белгілеу мүмкін емес болған жағдайда бұл мақсаттар  тікелей нәтижелер сәйкес келетін  міндеттер сипатына ие болады (яғни, бюджеттік қызмет көрсету бойынша). Бұл бөлімде сонымен қатар  саясаттың бюджеттік салдарлары сипатталады, «еркін» ресурстарды қолдану бойынша ұсынымдар және макроэкономикалық көрсеткіштер негізіндегі бюджет болжамы болады.

Нидерландыда бюджеттік  процесс шегіндегі ортақ соңғы  нәтижелерге жетудегі әртүрлі министрліктер  мен ведомствалардың қызметтерін  келісімге келтіру мәселесі «ведомствоаралық қызмет сызбасын» жасау жолымен шешіледі. Жаңа типтегі бюджетте мұндай сызбаның төрт түрі көрсетілген: бір мақсаттағы бірлескен қызмет, бір мақсат қойылмаған аралас қызмет бағдарламалары, іс–қимыл жоспарлары мен бағдарламалардан үзінді.

Ұлыбритания. Ұлыбританиядағы бюджеттік реформа эволюциялық сипатқа ие және соңғы он жылдықта жалғасып келеді. Келешекке арналған бюджеттеу ресми түрде 1998 жылдан бері қолданылып келеді. Бұған нарықтық бәсекені бюджеттік қызмет көрсету саласына енгізуді жүргізген мемлекеттік мекемелердің түбегейлі қайта құрылымдануына әкелеген «Келесі қадам»  (Next Steps Initiative) бастамасы себеп болды.

1998 жылы Ұлыбританияда  мемлекеттік шығыстардың кешенді  талдауы жүргізілді, нәтижесінде  бюджеттік ресурстарды бөлуді  министрліктердің өзіне алатын  міндеттермен байланыстыруға шешім  шығарылды. Талдау қорытындысы  бойынша бюджеттік қызмет сапасын  жоғарылату мен сәйкес реформалар  жүргізу қажеттілігі туралы тапсырма  қойылды. Осы мақсатта мемлекеттік  қызмет сапасы мен көлемінің  стандарттары, нәтиже индикаторлары  жасалып, Азаматтық Хартияда көрсетілді.

Жаңа көзқарас өз құрамына үш негізгі элементті біріктірді: бюджеттік қызметтер туралы келісім (Public Service Agreements – PSA) және қызметтер сапасы туралы келісім (Service Delivery Agreements – SDA). Екі құжат та үш жылдық мерзімге әзірленеді. Онда әрбір министрліктің мақсаты мен міндеттері, бюджеттік қызмет сапасы, көлемі мен оларды көрсетуден алынатын нәтиже көрсеткіштерінің мақсатты мәндері, сонымен қатар министрліктер мен ведомствалардың қызметтерінің басқа да мақсатты көрсеткіштерін бекітеді.

Ұлыбританияның Үкіметі  сәйкесінше әдістемелік база жасады, соның ішінде көрсеткіштер жүйесін  қалыптастыру, орталық үкіметтің, және де жекелеген министрліктердің жоспарлары мен қызмет нәтижелерін бағалау, бағдарламалардың тиімділігі бойынша  әзірленді.

Қазір бюджетті талқылау ең бастысы соңғы нәтижелер негізінде  жүргізіледі. Министрлер кабинеті PSA–ны бюджеттік қаржыландырулармен бірге қарастырады. PSA жарияланады және үкіметтік деңгейде келісілген министрліктер мен ведомствалардың бюджеттік өтінімдерімен бірге Парламентке ұсынылатын бюджет жобасына қосылады.

Бюджеттік қаражатты шығындаудың  ішкі бақылауды министрліктің ішкі аудит қызметі, ал сыртқы бақылауды  Парламентке есеп беретін және үкіметке тәуелсіз Ұлттық аудит қызметі жүзеге асырады. Тиімділікті бағалау бойынша  аудиторлардың жұмысы тек проблемаларды  анықтауға ғана емес, осы саладағы неғұрлым табысты тәжірибені қорытындылауға және мемлекеттік органдардың жұмысын  жақсарту жөніндегі ұсынымдарды  жасауға бағытталған.

Жаңа Зеландия. Жаңа Зеландия бюджеттік жүйесінің реформасы басқа дамыған елдерде жүргізілген ұқсас қайта құрылулар ішіндегі неғұрлым радикалдардың бірі саналады. Нәтижеге бағдарланған бюджеттеу 1989 жылы мемлекеттік қаржы туралы Жаңа Зеландия Заңында бекітілген. Жаңа Зеландия министрліктер мен департаменттер арасында сауда жүйесіне ұқсас келісім–шарттар жүйесін қолданады, мұнда департаменттің мақсатына жетуі үшін қажетті жұмыстар тізімі, сонымен қатар нәтижелерді өлшеудің көрсеткіштері және реті, құны мен мерзімі, марапаттау, міндеттемелерді орындамаған жағдайға санкциялар, есеп беру ережесі айқындалған.

Бюджет қаражаты нақты  нәтижелерге жетуге мүмкіндік беретін  міндеттемелерді іске асырудың келісілген құнына сәйкес бөлінеді. Департаменттер ресурстарды басқаруда белгілі  бір еркіндікті пайдаланады, бірақ  нәтижелерге жетуде жауапкершіліктері  жоғарылайды. Сонымен қатар үкімет министрліктерден келісілген бағамен  қызметтерді сатып алатын келісім–шарт және де министрліктер басқа да мемлекеттік мекемелерден қызметтер сатып алатын келісім–шарттар жасалынады. Бюджеттік қаражатты шығындау процесінің ашықтығын министрлік қызметінің әр бағыты бойынша жыл сайынғы есепті жариялау арқылы көрсетеді.

Жаңа Зеландияда НББ–ге өту әлі аяқталмаған, ақпараттық қамсыздандыру, аудитті жетілдіру және т.б. мәселелер шешілуде. Айта кететін бір жағдай келісім–шарттардың жаңа зеландиялық моделі тиімді жұмыс істейді егер қуатты азаматтық қоғам, іс жүзінде сыбайлас жемқорлығы жоқ және жалпы бюджеттік процестің  ашықтығы сияқты негізгі жағдайларлар болса ғана. Жаңа зеландиялық модельдің келесі ерекшелігі басқару және бюджеттеу жүйесі тікелей  (соңғы емес) нәтижеге бағытталған, яғни соңғыға қарағанда тікелей нәтижеге бақылау және сандық бағалау жасау жеңілірек болады.

Швеция. Швеция орта мерзімді бюджеттік жоспарлауға (үш жылдық), бюджетті «жоғарыдан төмен» қалыптастыру және нәтижеге бағдарлауға 1990 жылдың аяғында өтті. 2000 жылдың қараша айында қаржы Министрлігі нәтижелілікті өлшеудің тұжырымдамасы шегінде есептеу әдісі бойынша есепке өту туралы нақты ұсынымдары бар «Ақ кітапты» жариялады. Соңғы жылдардағы реформа мақсат, нәтиже және міндеттер арасында нақты байланыс орнатуға; көрсетілген қызметтердің нақты көлемі мен олардың соңғы нәтижесі туралы түсінікті кеңейтуге; әртүрлі деңгейдегі шешім қабылдау процесінің ашықтығын жоғарылатуға; бюджеттік өтінімдер мен бюджеттің орындалуы туралы есепте бірыңғай бюджеттік классификациясын қолдануға; мемлекеттік басқару сапасы мен оның нәтижесі арасындағы байланысты анықтау және мемлекеттік саясаттың мақсаттарын анық қалыптастыруға бағытталған.

Жаңа жүйеге сәйкес Швеция үкіметі басында экономикалық болжамға және қаржылық саясатқа сәйкес келесі үш жылға бюджеттік ресурстардың жалпы көлемін белгілейді, кейін  оларды бағыттар арасында бөледі. Бұл  кезде бағыттар бойынша сомма  жалпы бюджет соммасынан кем болды. Бұл айырмашылық болжамдық қателіктердің  ауытқу шегін көрсетеді, егер бірінші  жылы бұл ауытқулар 1,5% шамасында  болса, екінші – 2%, үшінші – 2,5% болды.

Швециядағы мемлекеттік  басқару жүйесінің маңызды ерекшелігі заңда бекітілген функционалдық  агенттіктердің автономдығы. Министрліктердің өздері негізінен өзінің саласындағы  саясатты қалыптастырумен айналысады, кішігірім штаты мен бюджеті  бар. Барлық мемлекеттік қызметтермен бюджеттің негізгі бөлігін шығындайтын 300 жуық агенттік (мемлекеттік қызметкерлерінің 99% шұғылданатын) айналысады. Агенттік кадрлық саясат пен ішкі ұйымдастырушылық жөніндегі шешімдерді жеке қабылдайды

Бюджетте, тәртіп ретінде  әрбір агенттік үшін оның барлық операциялық  шығындарын жабатын жеке баптар бар, яғни бюджеттік құжаттар агенттіктерден күтілетін нәтижелер туралы ақпараттардан  тұрмайды. Осылайша, нәтижелер туралы ақпараттар іс жүзінде мемлекеттік  бюджетті қалыптастыру кезеңінде пайдаланылмайды. Агенттіктің нақты жедел міндеттері мен мақсатты көрсеткіштері  министрлік өзінің ведомстволық бағынысты агенттіктеріне шығындар көлемін анықтағаннан кейін  жолдайтын нұсқаулық–хатта көрсетіледі.

Данияда нәтижелерге бағдарланған басқаруды енгізу мынадай мақсаттарға  қызмет етті:  

• мемлекеттің негізгі мақсаттарының басымдықтарын анықтауға шешім қабылдайтын саяси тұлғаның мүмкіндігін жақсарту;
• мемлекеттік қызмет сапасын жақсарту;
• министрліктер мен меморгандар арасындағы бюджеттік тапшылықтың орнын толтыру тиімділігін жақсарту.