Государственное регулирование социальной защиты лиц, подвергшихся радиационному воздействию

Государственная гарантированность социальной защиты граждан, подвергшихся  радиационному  воздействию, обусловлена обязанностями РФ как социального государства по охране здоровья людей, предоставление пенсий, пособий и иных гарантий согласно ст.ст. 7, 39, 40, 41 Российской Конституции. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 15.05.1991г.№1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на  Чернобыльской  АЭС» государство  гарантирует предоставление  денежных и других материальных компенсаций и льгот гражданам, подвергшимся радиационному воздействию. Включение указанных форм защиты в объем: возмещения вреда, причиненного аварией на ЧАЭС, определяет специфику отношений  между гражданами и  государством,   которое призвано обеспечить гарантированную стабильность при реализации соответствующих прав чернобыльцев  [21. c.23-26].

Универсальность социальной защиты предполагает охват государственной защитой всех граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие  чернобыльской катастрофы. В этом смысле общим критерием нуждаемости в защите выступает пребывание граждан в зоне влияния негативных факторов, вызванных аварией на ЧАЭС. В то же время дополнительными критериями нуждаемости  отдельных  категорий лиц,  подвергшихся радиационному воздействию, выступают  степень негативного воздействия, наличие вреда, причиненного здоровью и имуществу и его  размер. Характер мер защиты в отношении конкретных граждан должен определяться характером неблагоприятных факторов, влияющих на них.  Таким  образом персонифицированность социальной зашиты чернобыльцев проявляется в определении  критериев адресности предоставления и  дифференциации компенсаций и льгот.

Единственным критерием дифференциации  компенсаций  и  льгот, предоставляемых гражданам, подвергшимся радиационному воздействию, может выступать размер негативного воздействия и его последствий. Лица, в равной мере пострадавшие  от чернобыльской катастрофы либо пребывающие (пребывавшие) в одной и той же  зоне негативного воздействия, имеют право на получение равных  гарантий. Таким образом обеспечивается реализация принципа равенства и  равноправия, закрепленного в  ст. 19  Конституции РФ применительно к  рассматриваемым категориям российских граждан [47, c.129]. 

Реализация принципа максимального использования имеющихся ресурсов для обеспечения полноты социальной зашиты граждан выступает необходимым условием выполнения государством принятой на себя обязанности по возмещению вреда, причиненного  аварией на ЧАЭС. Государство обязано стремиться наиболее полно возместить вред, причиненный здоровью и имуществу граждан, однако его возможности определяются наличием или отсутствием необходимых средств. В современных условиях оптимальность использования материальных ресурсов обусловлена выработкой критериев объективной нуждаемости граждан с учетом их реальных  потребностей, а также определением форм защиты, отвечающих целям и  задачам их предоставления

Таким образом можно сделать вывод, что указанные принципы следует считать основополагающими, их наиболее полная реализация при осуществлении  правового  регулирования отношений в рассматриваемой сфере должна, предопределять цели и задачи  дальнейшего совершенствования российского законодательства о социальной защите граждан, подвергшихся  воздействию  радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. Следует  отметить, что вышеупомянутые принципы могут быть положены в основу законодательства о социальной защите и лиц, подвергшихся радиационному воздействию вследствие уральской катастрофы, ядерных испытаний, учений с  применением   ядерного  оружия,  базирующегося на аналогичных закону подходах к определений критериев  адресности и форм  защиты.

Федерального закона от 15.05.1991г.№1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» подразделяет всех лиц, подвергшихся радиационному  воздействию, на двенадцать категорий; при этом каждая категория граждан имеет  право на получение определенных компенсаций и льгот  «Приложения А, Б, В, Г, Д, Е».  Дополнительно в ст .25 Федерального закона указаны категории детей и подростков, нуждающихся  в особой социальной  защите.

Использование в российском законодательстве понятия «подвергшиеся воздействию радиации»  применительно к  определенным категориям граждан представляется более удачным, т.к. оно позволяет охватить как пострадавших (или потерпевших), т.е. лиц, здоровью и имуществу которых был причинен реальный вред, так и граждан, которым компенсации и льготы предоставляются за риск радиационного вреда вследствие проживания и (или) работы на  загрязненных   территориях. Соответственно граждане, подвергшиеся радиационному   воздействию, могут подразделяться на пострадавших и подвергшихся радиоактивному облучению. Такой подход. в частности, нашел отражение в постановлении Совета Министров  Правительства РФ от 22 сентября 1993 г № 948 «О государственной регистрации лиц, пострадавших от радиационного воздействия и подвергшихся радиоактивному облучению вследствие чернобыльской и иных радиационных катастроф» [15, c.16] .

              Указанный акт подразделял  граждан, подвергшихся радиационному воздействию, на пострадавших (лица, имеющие лучевую болезнь лучевые  повреждения, лучевую катаракту и радиационно обусловленные заболевания) и подвергшиеся радиоактивному облучению (ликвидаторы, лица, эвакуированные из зоны отчуждения, проживающие на загрязненных территориях и др.).

Предоставление компенсаций и льгот указанным гражданам носит главным образом профилактический характер и направлено на нейтрализацию возможных  негативных последствий радиактивного облучения. Кроме того, предоставление компенсационных выплат гражданам, проживающим, работающим и проходящим службу на загрязненных территориях обусловлено необходимостью возмещения дополнительных расходов, связанных с пребыванием в определенных зонах.

Число инвалидов - чернобыльцев на I января 2005 г. составило 56 тыс. чел, подавляющая их часть - это бывшие ликвидаторы последствий чернобыльской катастрофы, общее число которых составляет около 250 тыс. чел. Одним из основных факторов, влияющих на рост числа инвалидов, наряду с объективными факторами, обусловленными причинением вреда здоровью, следует считать установленный ст.24 Федерального закона от 15.05.1991г.№1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» особый порядок признания причинной связи между ухудшением здоровья, заболеванием, смертью, частичной или полной потерей трудоспособности  гражданами и последствиями чернобыльской катастрофы.

Такая связь признается независимо от величины дозы облучения или отсутствия данных по облучению, медицинского анамнеза до событий   чернобыльской катастрофы, продолжительности периода между окончанием работы и проживания в зонах  радиоактивного загрязнения и наступлением вредных последствий, если таковые могли быть вызваны неблагоприятными факторами,   возникшими   вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС либо если межведомственными экспертными  советами, военно-врачебными комиссиями и иными определенными Правительством РФ  органами не подтверждено отсутствие такой связи.

Несомненно, подобный порядок установления причинной связи нанесенного здоровью вреда к последствиям чернобыльской катастрофы обусловлен особенностями  заболеваний, вызванных радиоактивным облучением. В этом смысле представляется  возможным  говорить о реализации принципа презумпции виновности государства, как  причинителя вреда источником повышенной опасности. Соответствующий подход  положен  в основу ч. 10  ст.24 Федерального закона от 15.05.1991г.№1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», которой установлен безусловный порядок   констатации   причинной   связи   инвалидности ликвидаторов последствий   аварии на ЧАЭС 1986/87гг. с последствиями чернобыльской  катастрофы без освидетельствования в вышеупомянутых органах при условии. если полученное  ими заболевание  включено  в  перечень заболеваний, возникновение  или обострение которых может быть поставлено в связь с выполнением работ по  ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС (такой порядок был  установлен  в 1995г; до этого получение соответствующего статуса могло обусловливаться наличием практически любого заболевания, повлекшего инвалидность).

В процессе реализации указанной  нормы закона обозначилась  проблема определения заболеваний, возникновение и развитие которых может быть связано с участием в работах по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы. До принятия Федерального закона рядом ведомственных актов утверждались перечни заболеваний, связанных непосредственно с радиационным воздействием. В  частности, ориентировочный    перечень  таких  заболеваний,   приведенный   в  приложении к Положению  о Российском и региональных межведомственных экспертных советах по установлению причинной   связи   инвалидности,   заболеваний   и   смерти   у  лиц, подвергшихся радиационному воздействию, и порядке его работы, утвержденному  приказом Минздрава РФ от 16 октября 1992 г. № 279, упоминал девять видов заболеваний, возникновение которых связывалось с последствиями радиоактивного облучения. Между тем, исходя из смысла п.1 чЛ ст.13 и ч.б ст.24 Федерального закона «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на  Чернобыльской АЭС»  заболевания  и  инвалидность  признаются  связанными  с последствиями аварии на ЧАЭС при условии, если их наступление связано с воздействием на граждан радиационных факторов либо сочетания радиационных с иными  вредными факторами, не указанными в законе 

6 августа 1996г. вышел приказ Минздравмедпрома РФ № 311 «О совершенствовании работы региональных межведомственных и  специализированных экспертных советов по установлению причинной связи  заболеваний инвалидности и смерти  лицам, подвергшимся радиационному воздействию», в котором приводился перечень из одиннадцати заболеваний, при возникновении и прогрессировании которых у ликвидаторов   чернобыльской   катастрофы устанавливалась причинная связь  с выполнением соответствующих работ. При этом в указанный перечень включался широкий спектр заболеваний, в т.ч. такие,  как  гипертония, ишемические, язвенные и иные  заболевания (только 4 из 11 видов заболеваний связывались с последствиями радиоактивного  облучения).

Был разработан перечень и утвержден совместным приказом Министерства  здравоохранения РФ и Министерства труда и социального развития РФ  от 26 мая 1999 г. № 198/85. В него вошли 20 видов заболеваний (преимущественно онкологического  характера),  связанных  исключительно с     последствиями радиационного  воздействия. Следовательно, сужение круга лиц, имеющих право претендовать на получение статуса инвалидов вследствие чернобыльской  катастрофы, может быть признано обоснованным только при условии  конкретизации  соответствующих норм закона [35, c.25-30].

Предоставление компенсаций и льгот гражданам, эвакуированным из зоны отчуждения, переселенным из зоны отселения, а также выехавшим добровольно на новое  место жительства из зоны проживания с правом на отселение в 1986 г. и в  последующие  годы обусловлено как причинением имущественного  вреда, так и повышенным  риском  причинения  вреда здоровью  в  связи  с  проживанием  на загрязненных  территориях до выезда в «чистые» зоны  (указанное в первую очередь относится к лицам,   эвакуированным из зоны отчуждения). В  последующие годы из загрязненных районов ежегодно переселялись 8—10 тыс. человек в настоящее время наблюдается обратная тенденция, связанная с возвращением населения  в загрязненные районы ввиду нерешенности ряда социальных проблем. Предоставление компенсации и льгот данной категории граждан осуществляется главным образом в целях возмещения имущественного вреда и содействия их социальной  адаптации на новом месте жительства [35, c .36].

Федеральная целевая программа по защите населения РФ от воздействия последствие чернобыльской катастрофы на период до 2000г.,  утвержденная постановлением Правительства РФ 28 августа 1997г. № 1112   констатирует превышение показателя инвалидизации ликвидаторов в 3,7 раза над общероссийским, прирост годовых показателей смертности превышает аналогичные показатели по РФ в 1,5 раза.

Избрание в качестве критерия дифференциации ликвидаторов чернобыльской катастрофы периода их участия в работах или прохождения службы в зоне отчуждения обусловлено данными медицинских наблюдений. В докладе МЧС РФ «Итоги и проблемы преодоления последствий чернобыльской   катастрофы в России» констатировалась необходимость отнесения участников ликвидации аварии на ЧАЭС 1986/87гг. к категории особого риска, т.к. по данным Российского государственного медицинского дозиметрического регистра средняя доза их внешнего облучения составила 12 сГр,  более 44% ликвидаторов получили дозу от 10 до 25 сГр (ликвидаторы 1988 г. составляют дозовую группу 0-5 сГр), соответственно отличается уровень заболеваемости инвалидизации указанных категорий лиц.

Период участия в работах по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС не является единственным основанием, определяющим право граждан на присвоение соответствующего статуса. Законом, предполагает присвоение статуса ликвидаторов только лицам, принимавшим участие в соответствующих работах в пределах зоны отчуждения.

Следует отметить, что дополнительным критерием присвоения гражданам статуса ликвидаторов последствий чернобыльской катастрофы выступает факт их участия в поставарийный период работах, список которых был утвержден постановлением Верховного Совета РФ от 13 августа 1993 г.

Предоставление компенсации и льгот гражданам, проживающим на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие чернобыльской катастрофы, обусловлено характером риска причинения вреда их здоровью радиационным воздействием, а также необходимостью компенсации дополнительных расходов, связанных с проживанием в загрязненных районах. Повышенный уровень заболеваемости жителей загрязненных территорий онкологическими, общесоматическими и иными видами заболеваний подтвержден данными медицинских исследований.

Среди причин повышенной заболеваемости граждан отмечается как собственно радиационное воздействие, так как повышенный уровень психоэмоциональной нагрузки, которую несут жители загрязненных территорий. Отмечается также наличие связи динамики заболеваемости и динамики изменения размеров предоставляемых компенсации и льгот. Так, снижение реального размера выплат влечет рост потребления пищевой продукции местного производства, «даров леса» и т.д., что негативно сказывается на состоянии здоровья граждан. Таким образом, предоставление компенсации и льгот жителям загрязненных местностей носит также профилактический характер.

Необходимость повышенной социальной защиты детей граждан, подвергшихся радиационному воздействию, главным образом детей граждан, получивших или перенесших лучевую болезнь и иные связанные с последствиями аварии на ЧАЭС заболевания, инвалидов вследствие чернобыльской катастрофы, ликвидаторов 1986/87 гг., а также граждан, эвакуированных из зоны отчуждения и переселенных из зоны отселения,    обусловлена   риском    неблагоприятных    генетических   последствий, возникновение которых представляется вероятным с учетом особого характера вреда, причиненного здоровью родителей.

Отсутствие единства взглядов и достоверных данных о характере генетических последствии чернобыльской катастрофы не позволяет сделать вывод о необходимости изменения соответствующих норм действующего закона. Тем не менее следует отметить, что Федерального закона от 15.05.1991г.№1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», а также соответствующие законы Украины и Республики Беларусь охватывают более широкий круг детей граждан,   подвергшихся  радиационному  воздействию,  по сравнению с актами российского законодательства о защите лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие иных (кроме чернобыльской) аварий и катастроф.