Государственное регулирование социальной защиты лиц, подвергшихся радиационному воздействию

Таким образом, характер жизненных затруднений, с которыми столкнулся конкретный гражданин, определяет целевой характер его поддержки со стороны государства и общества. Например, основными целями осуществляемых государством экономических, социальных и правовых мер по социальной защите инвалидов исходя из ст.2 Федеральный закона от 24 ноября 1995г. № 181- ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» следует считать обеспечение инвалидам условий для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества. Соответственно характер обстоятельств, ограничивающих нормальную жизнедеятельность граждан (в данном случае инвалидность) определяет характер мер по их защите (осуществление реабилитации инвалидов, предоставление им медицинской помощи, обеспечение жилой площадью, предоставление льгот в трудовой сфере и т.д.) [11, c. 12-16].

В некоторых нормативных актах компенсационный характер социальной защиты вынесен на задний план, либо он не просматривается вовсе. Примером следует считать Федеральный закона от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» который в качестве целей социальной зашиты указанной категории граждан выделяет создание условий, обеспечивающих достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе, при этом основанием предоставления дополнительных льгот ветеранам является наличие определенных заслуг перед государством и обществом. Следовательно, социальная защита ветеранов не является таковой по существу, т.к. нуждаемость в защите данной категории населения не обусловлена каким - либо негативным воздействием, нарушающим их жизнедеятельность. Таким образом, в данном случае речь идет не о социальной защите, а о предоставлении дополнительных социальных благ, которое имеет не компенсационный, а поощрительный характер.

В полной мере правовосстановительная функция социальной защиты проявляется при осуществлении мероприятий по защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие чернобыльской и иных радиационных катастроф. Авария на Чернобыльской АЭС является экстраординарной по своим последствиям радиационной катастрофой. Ее следствием стало повышение уровня радиоактивности на территориях 20 государств, причем наибольший вред был причинен территории (и соответственно населению) Украины, Белоруссии и России. Следствием катастрофы стало нарушение ряда конституционньгх прав и интересов граждан, связанных с охраной жизни, здоровья, жилища, имущества, права на свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства. Соответственно, правоохранительный и правовосстановительный характер осуществляемых "государством мер по социальной защите лиц, подвергшихся радиационному воздействию, проявляется в определении категорий граждан, имеющих право на получение компенсаций и льгот, а также в определении конкретных мер защиты отдельных категорий чернобыльцев.

Федеральный закона от 15 мая 1991г. № 1244-1Ф «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» выделяет 12 категорий лиц, охватываемых системой социальной защиты, которые условно могут быть подразделены на 2 группы: граждане, здоровью и имуществу которых был причинен реальный вред (инвалиды,, лица, получившие или перенесшие лучевую болезнь и иные связанные с последствиями катастрофы заболевания, эвакуированные и переселенцы из загрязненных территорий) и граждане, относящиеся к категории риска (подвергшиеся радиоактивному облучению), в т.ч. ликвидаторы последствий аварии на ЧАЭС, граждане, проживающие и работающие на загрязненных территориях, а также дети некоторых категорий подвергшихся радиационному воздействию лиц [9, c.6 ].

Целями социальной защиты первой категории граждан являются максимальное возмещение причиненного вреда, создание условий для их социальной адаптации и реабилитации, преодоления вызванных последствиями катастрофы ограничений жизнедеятельности. Социальная защита второй группы граждан носит преимущественно превентивный характер и направлена на смягчение негативных последствии радиоактивного облучения и предотвращение инвалидизации указанных лиц. Однако следует признать, что мероприятия по защите данной категории граждан также носят компенсационный характер, т.к. целевое назначение и объем предоставляемых компенсаций и льгот определяются характером воздействия неблагоприятных факторов (примером являются компенсационные выплаты, предоставляемые лицам, проживающим на загрязненных территориях.

Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод, под социальной защитой граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, следует принимать комплекс осуществляемых государством мер экономического, правового, социального и иного характера, направленных на возмещение вреда, причиненного аварией, социальную адаптацию и реабилитацию пострадавших граждан, материальную поддержку, повышенное медицинское и социальное обслуживание лиц, подвергшихся радиоактивному облучению вследствие аварии на ЧАЭС.

Соответственно, возмещение вреда, причиненного чернобыльской катастрофой, следует рассматривать в качестве элемента социальной защиты данной категории граждан, исходя из специфики способа возмещения, определенного действующим законом (предоставление денежных и других материальных компенсаций и льгот), источника возмещения (средства федерального бюджета), а также круга лиц, охватываемых законодательством о социальной защите (к числу которых относятся пострадавшие граждане).

1.2 Законодательство о социальной защите лиц, подвергшихся радиационному воздействию, этапы его совершенствования и развития

     Отнесение решения вопросов, связанных с ликвидацией катастрофы на ЧАЭС к сфере компетенции органов государственной власти СССР было обусловлено не только экстраординарным характером катастрофы и размера ее последствий, но и сложившейся на момент аварии системой взаимодействия властных структур разных уровней, которая основывалась на принципе вертикального подчинения.

Основные направления нормотворчества в поставарийный период определялись задачами, разрешение которых имело приоритетное значение. Поэтому акты, принимаемые до 1990 г., носили ограниченный характер как по времени действия, так и  по кругу лиц, на которых они распространялись. Среди факторов, оказавших существенное влияние на развитие нормативной базы в рассматриваемый период следует выделить недостаток достоверной информации о характере катастрофы и размерах ее негативных последствий, в т.ч. вследствие засекречивания данных, отсутствие научно обоснованных концепций радиационной защиты населения и иные факторы, в т.ч. субъективного свойства (напр., слабая координация работ по исследованию масштабов катастрофы).

Указанные обстоятельства позволили в дальнейшем сделать вывод о неготовности государства к решению порожденных катастрофой социальных проблем. Констатация данного факта нашла отражение, в частности, в Постановлении Верховного Совета СССР от 25 апреля 1990 г. «О единой программе по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС и ситуации, связанной с этой аварией» и Постановлении Верховного Совета РСФСР от 19 сентября 1990 г. «О государственной программе по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы на территории РСФСР на 1990-1995 гг.» Вместе с тем следует отметить оперативность и последовательность разрешения первоочередных задач, вставших перед государством в связи с катастрофой, таких как скорейшая локализация аварии и стабилизация радиационной   обстановки,   эвакуация и переселение населения с  территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в опасных для жизни и здоровья дозах, реабилитация загрязненных территорий и защита проживающих на них граждан.

Статус ликвидаторов чернобыльской катастрофы изначально распространялся на работников, принимавших непосредственное участие в работах по ликвидации последствий аварии в зоне отчуждения и военнослужащих, выполнявших : соответствующие обязанности и приравненных к ним лиц.

По мере завершения  работ по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы и переходу к созданию единой системы социальной защиты граждан, подвергшихся радиационному воздействию, обозначилась проблема законодательного определения категорий нуждающихся в защите граждан и их дифференциации. Круг лиц  имеющих статус участников ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, был определен постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС № 325 «О мерах по дальнейшему улучшению медицинского обслуживания и социального обеспечения лиц,  принимавших участие  в  работах  по  ликвидации  последствий  аварии  на Чернобыльской АЭС» [42, c. 4-10].

В соответствии с абз.2 п. 1 постановления участниками ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы считались все граждане, принимавшие  участие  в соответствующих  работах в пределах  30-км  зоны  станции  или  занятые  на эксплуатации или других работах на этой станции в поставарийный период (в т.ч. временно направленные или командированные), включая военнослужащих воинских частей и военнообязанных  запаса, призванных на  специальные  сборы, привлеченных  к выполнению работ, связанных с ликвидацией последствий аварии, независимо от места дислокации  и характера выполняемых работ.

Основными мерами социальной адаптации и реабилитации эвакуированных и  переселенцев в поставарийный период следует считать следующие:

1. Обеспечение  жильем указанных  граждан.  Решение  данной  проблемы осуществлялось преимущественно  административными методами, что   было  обусловлено неготовностью государственных структур к экстренной и адекватной реакции на возникновение   чрезвычайных  ситуаций подобного масштаба. Тем не менее придание вопросам обеспечения трудоустройством и жильем эвакуированных граждан  особого  значения (п. 13 Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от  5 июня  1986 г. № 664  «О трудоустройстве, обеспечении жильем и социально – бытовым  обслуживанием населения, эвакуированного из зоны Чернобыльской АЭС»), централизация    государственного  управления  на всех уровнях объективно способствовали  решению  проблемы. Упомянутым постановлением  на министерства и  ведомства  возлагалось обеспечение эвакуированных работников подведомственных   предприятий, организаций, учреждений, при недостатке или отсутствии    ведомственной  жилплощади исполкомам местных Советов разрешалось   использовать жилые  помещения:  независимо  от  их ведомственной    принадлежности. Специальными  актами предусматривалось осуществление мер по строительству жилья для эвакуированных и переселенцев, однако   относительно низкие  темпы жилищного строительства сдерживали процесс отселения граждан с территорий, подвергшихся загрязнению в опасных для жизни и здоровья дозах. В частности, за 6 лет, прошедших после аварии, с территорий Брянской области, плотность загрязнения которых превысила 40 Ки/км2 (на которых запрещено проживание населения) было переселено 4168 чел. из 6806 подлежащих переселению [20, c.3-6 ]. Окончательно эта проблема не решена по сей день ввиду низких темпов строительства жилья.             

2. Трудоустройство эвакуированных граждан и переселенцев. Решение вопросов трудоустройства работников подведомственных предприятий, организаций   и учреждений также  возлагалось  на соответствующие  министерства и ведомства. Следует отметить, что успешному решению проблемы  занятости  эвакуированных граждан объективно  способствовала стабильности    экономической    обстановки  в   стране и отсутствие  безработицы, а также плановая система управления экономикой и распределением трудовых ресурсов.

Реализация  защитных мероприятий  в  отношении  граждан,  подвергшихся радиационному  воздействию  в связи  с  их  проживанием  и   работой  на загрязненных территориях, затруднялась  в  числе прочего неопределенностью  целей   и задач осуществления  таковых.  С одной стороны, предусматривалось содействие   гражданам   в  их  переселении с загрязненных территорий, с другой стороны, как отмечалось в Постановлении    Верховного  Совета СССР  от   25  апреля   1990  г.,  государством стимулировалось (в  том   числе экономическими мерами)   проживание населения в  местностях, из которых требовалось незамедлительное отселение людей. Следует  отметить, что в Российской Федерации радиоактивному загрязнению подверглись территории Брянской, Орловской, Калужской,  Тульской  и  иных областей с населением более 450 тыс. человек. Площадь загрязненных сельхозугодий составила 2 млн. 955 тыс. га. Следовательно, полномасштабное переселение жителей из загрязненных районов представлялось нереальным с экономической и социальной точек  зрения.  Целесообразность осуществления подобных мер также представляется сомнительной.

В поставарийный период в отношении жителей загрязненных территорий осуществлялся комплекс защитных мероприятий, среди которых следует выделить:

–               предоставление компенсационных выплат жителям населенных пунктов, в которых было введено ограничение потребления сельхозпродукции местного производства, а также гражданам, работающим в таких населенных пунктах;

–       предоставление удлиненных отпусков работникам предприятий, организаций и учреждений, расположенных на загрязненных территориях;

–                 предоставление лицам, проживающим и работающим на загрязненных территориях, льгот в сфере пенсионного обеспечения.

Работы в населенных пунктах с ограничением потребления продуктов питания местного производства и личных подсобных хозяйств были включены в Список № 2 производств, профессий и должностей с тяжелыми условиями труда, работа на которых дает право на льготную пенсию. Впоследствии в законодательстве были закреплены пенсионные льготы для всех категорий граждан, проживающих и работающих на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению. В настоящее время действует разъяснение Министерства труда и социального развития РФ от 19 апреля 2000 г. № 4 «О порядке применения перечня населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения, при установлении льготной пенсии гражданам, проживающим (проживавшим), работающим (работавшим) на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС».