Государственное регулирование социальной защиты лиц, подвергшихся радиационному воздействию

Помимо вышеупомянутых компенсаций и льгот жителям загрязненных территорий предоставлялись иные меры защиты и социальной поддержки (бесплатное питание детей, снабжение чистыми продуктами питания и т.д.).

Реализация защитных мероприятий на территориях, подвергшихся радиактивному загрязнению в период 1986/1991 гг. позволила смягчить некоторые негативные последствия чернобыльской катастрофы, однако комплексное решение проблемы не могло быть осуществлено в связи с началом экономических реформ.

Закон СССР от 12 мая 1991г. «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы» и Закон РСФСР от 15 мая 1991  г.«О социальной   защите   граждан,   подвергшихся   воздействию   радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» являлись консолидированными актами, в основу которых  были  положены  принятые  в  поставарийный  период  постановления  и распоряжения органов государственной власти и управления СССР и РСФСР. Этим объясняется сходство подходов к разрешению  вопросов регулирования режима  территорий,   подвергшихся   радиоактивному   загрязнению,  определению категорий   лиц,  подвергшихся   радиационному  воздействию  и  форм  их  защиты.

Следует отметить, что основными направлениями развития законодательства о защите чернобыльцев следует считать расширение круга лиц, охватываемых защитой, а также расширение перечня предоставляемых государством мер зашиты в целом  характеризуют развитие российского социального законодательства первой половины 1990-x гг. В дальнейшем указанная тенденция была нивелирована главным образом ввиду углубления кризисных явлений в экономической сфере. Сокращение объема финансирования   социальных программ   не  могло   не отразиться  на процессе дальнейшего развития законодательства о социальной  защите граждан,  подвергшихся  радиационному воздействию.

Федеральным законом был внесен ряд изменений и  дополнений. К наиболее существенным следует отнести закрепление права граждан возмещение вреда   здоровью в соответствии с нормами гражданского законодательства, введение дифференциации размеров компенсационных выплат и продолжительности дополнительных отпусков жителям загрязненных территорий в зависимости  от времени проживания в конкретной зоне, введение ограничительньгх норм устанавливающих одноразовый порядок получения нуждающимися гражданами.  жилья и жилищных ссуд, изменение порядка компенсации материального ущерба связи с утратой имущества эвакуированными и переселенцами,

Современный этап развития законодательства характеризуется усилением влияния экономических, политических и иных факторов на процесс нормотворчества. Основными направлениями совершенствования законодательства о социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию, следует считать:

–        конкретизацию категорий лиц, подвергшихся радиационному воздействию;

–        определение оптимальных форм возмещения вреда и защиты граждан;

–       децентрализацию системы социальной защиты граждан, подвергшихся радиационному воздействию;

–       разработку универсального федерального закона, регулирующего вопросы социальной зашиты граждан, подвергшихся радиационному воздействию.

Особой проблемой, разрешение которой оказалось затруднено  влиянием

различных факторов, является  проблема распространения  права на получение компенсаций и льгот на граждан, раннее эвакуированных иди переселенных из загрязненных территорий, которые впоследствии возвратились в места прежнего проживания. Возврат граждан в радиоактивно загрязненные районы обусловлен в первую очередь экономическими факторами, его темпы возросли параллельно с нарастанием кризисных явлений в экономической и социальной сферах [27, c. 46-49].  До середины  девяностых годов данная проблема не была отражена в законодательстве. 11 декабря  1996г. в раздел 3 Федерального закона Российской федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» были введены дополнения , в соответствии с которыми предоставление компенсаций и льгот лицам, постоянно проживавшим в зоне отселения и в зоне проживания с правом   на   отселение до 1 января 1991 г., выехавшим из них, а  затем вернувшимся на постоянное место проживания; было обусловлено возвратом полученных ими при переселении средств. Согласно Постановлению Правительства РФ от 7 мая 1997 г. № 553 такой возврат должен был осуществляться в порядке, установленном гражданским законодательством или в соответствии с условиями заключенных договоров.

Целевой характер  предоставления установленных законом  «О  социальной защите граждан, подвергшихся радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» компенсаций и льгот (возмещение вреда или риска причинения такового) предопределяет избрание в качестве критерия дифференциации размера выплат, предоставляемых различным  категориям граждан, характер негативного воздействия и размер его последствий. Применительно к жителям загрязненных территорий размер выплат определяется зоной проживания, а также (в соответствии с нормами действующего закона, признанными недействительными постановлениями КС РФ от 1 декабря 1997 г) [22, c. 12-16] временем проживания или работы в конкретной зоне. Использование  иных критериев дифференциации размеров выплат исходя из целей регулирования нецелесообразно.

Предоставление компенсационных выплат жителям радиоактивно загрязненных территорий  обусловливалось необходимостью возмещения дополнительных расходов на приобретение привозных «чистых» продуктов питания, поэтому указанные выплаты предоставлялись всем проживающим на загрязненных территориях гражданам в равных размерах. Параллельно рядом нормативных актов работники предприятий, организаций и учреждений,    расположенных на загрязненных территориях, приравнивались к лицам,   работающим на вредных производствах, при этом соответствующие компенсационные выплаты до 1991 г. предоставлялись в форме районных коэффициентов.

Впоследствии соответствующие акты органов государственной власти  СССР и  РСФСР была  трансформированы  в нормы   Федерального   закона    от 15.05.1991г.№1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС». Следует отметить, что такой подход законодателя был принципиально ошибочен, т.к. характер негативного воздействия не связан с участием граждан в экономической деятельности. Кроме того, предоставление компенсационных выплат в форме надбавок к заработной плате из средств федерального бюджета позволяет работодателям перекладывать часть расходов по оплате труда работников на государство.

Утрата актуальности предоставления некоторых видов льгот обусловлена изменениями, происшедшими в экономической сфере жизни общества в период действия закона, главным образом изменениями в сфере регулирования распределительных отношений. Между тем такие изменения нашли свое отражение в Федеральном законе от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2, c. 8].

Основными направлениями регионального нормотворчества в 1992 -1993 гг. являлись по-прежнему обеспечение реализации предписаний федерального законодательства и его конкретизация. Следует отметит, что на федеральном уровне в указанный период издавались акты, регулирующие порядок обеспечения поддержки населения отдельных наиболее пострадавших от последствий чернобыльской катастрофы регионов. Примерами могут являться указ Президента РФ от 20 января 1992 г.  «О дополнительных мерах по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы на территории Брянской области» и распоряжение Верховного Совета РФ от 17 июля 1992 г. «О некоторых мерах по оказанию помощи населению Брянской области, пострадавшему от чернобыльской катастрофы», в соответствии с которыми планировалось создание системы гарантированного обеспечения чистыми продуктами питания жителей зоны отселения и зоны проживания с правом на отселение, принятие мер по ускорению строительства на территории Брянской области лечебно-оздоровительных учреждений для пострадавших от чернобыльской катастрофы, разработка мер государственной поддержки предприятий, осуществляющих работы по реализации чернобыльских программ.

Примером конкретизации норм федерального законодательства может являться издание Постановления Администрации Брянской области от 17 февраля 1993 г. «О правилах  обеспечения   жилой   площадью   граждан,   пострадавших в результате чернобыльской катастрофы, которым устанавливалась очередность предоставления жилых   помещений лицам, имеющим право на их получение в соответствии  со ст.14,15,17 Федерального закона от 15.05.1991г. №1244-1, в условиях сокращения жилищного  строительства по государственным целевым программам.

Анализ регионального законодательства  позволяет  определить  основные

направления взаимодействия  государства и хозяйствующих субъектов  (предприятий, организаций, учреждений)  в  сфере социальной защиты граждан,  подвергшихся  радиационному воздействию. Ст. 26 Федерального закона от 15.05.1991г. №1244-1 предусматривает возможность принятия       хозяйствующими  субъектами  дополнительных мер по защите  граждан,  однако  ст.43  закона распространяет  предоставление мер экономического   стимулирования только на  предприятия, находящихся на загрязненных территориях. Возложение на хозяйствующие субъекты дополнительных   обязательств  по   реализации  норм федерального законодательства противоречит

концепции ст. 3 Федерального закона. Следовательно, дополнительные гарантии могут устанавливаться предприятиями, строго на добровольных началах при условии их закрепления в нормах коллективных договоров (соответствующий правовой механизм установлен Федеральным законом от 11 марта 1992г. №2490-1 «О коллективных договорах и соглашениях».)

Изменение концепции закона и отнесение лиц, подвергшихся радиационному воздействию, к  категории граждан, нуждающихся  в   повышенной или особой социальной защите, создает предпосылки для закрепления дополнительных гарантий  прав указанных граждан, в т.ч. на региональном уровне.

Примером может являться Закон Брянской области от 16 марта 1998 г.

«О занятости  населения  в  Брянской  области» ст.5 и   14  которого  относят  лиц, подвергшихся радиационному  воздействию,  к  категории   нуждающихся  в повышенной социальной защите, подлежащих приему на работу работодателями по установленной квоте.  Следует  отметить,  что  основные  принципы  квотирования  рабочих мест сформулированы в актах федерального законодательства, однако указанные акты распространяют введение квот главным образом на инвалидов (ст.13 Федерального закона РФ от 19 апреля 1991г. «О занятости населения в РФ» и ст.21 Федерального закона от 24 ноября 1995г. №181-ФЗ « О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»)[11, c. 2-6] . Определение механизма квотирования рабочих на региональном уровне  позволяет учитывать обстановку на рынке труда конкретного  субъекта РФ и на этом основании принимать оптимальные решения. Помимо квотирования, на региональном уровне могут закрепляться иные социальные, гарантии для работников, относящихся к числу лиц, подвергшихся радиационному воздействию (создание дополнительных, в т.ч. специальных   мест, предоставление путевок в санатории и дома отдыха и т.д.), однако такие   гарантии следует закрепить региональных отраслевых (межотраслевых) и    профессиональных тарифных соглашений, заключаемых на региональном уровне.

Таким образом можно сделать вывод, децентрализация системы социальной защиты граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие чернобыльской и иных радиационных катастроф предполагает необходимость закрепления основных принципов  разграничения   полномочий   и   предметов   ведения   между   органами  государственной власти РФ и субъектов РФ, а также основных принципов взаимодействия государства с муниципальными образованиями, хозяйствующими субъектами, общественными объединениями, профсоюзами в рассматриваемой сфере.

3

2. ФОРМЫ И ПРИНЦИПЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ

ГРАЖДАН, ПОДВЕРГШИХСЯ РАДИАЦИОННОМУ ВОЗДЕЙСТВИЮ ВСЛЕДСТВИЕ ЧЕРНОБЫЛЬСКОЙ  КАТАСТРОФЫ

2.1 Основные принципы и категории граждан, подлежащих социальной защите

Социальная  защита населения имеет многоплановый характер. Характеризуя понятие социальная   зашита», С.Д Соловьева  отмечает   его   тождественность термину социальное обслуживание», что позволяет в качестве принципов социальной защиты населения РФ выделить адресность, доступность, добровольность, гуманность, приоритетность предоставления социальных услуг несовершеннолетним, конфиденциальность и профилактическую    направленность, т.е. принципы, сформулированные в Федеральном законе от  10 декабря 1995г.№195- ФЗ «Об основах социального обслуживания  населения в  Российской Федерации».

Принципы   социальной  зашиты чернобыльцев должны определяться интересами преодоления вызванных катастрофой негативных факторов. С  учетом специфики указанных отношений  в  основу государственного регулирования социальной защиты  граждан, подвергшихся радиационному  воздействию, должны быть положены следующие принципы:

1.     Презумпция  ответственности  государства  за  вред, причиненный         чернобыльской катастрофой.

2.      Государственная гарантированность социальной защиты.

3.     Универсальность и персонифицированность социальной защиты.

4.     Дифференциация компенсаций и льгот в зависимости от размера негативного воздействия  и его последствий [47, c.79].

5.     Максимальное   использование   государством   имеющихся  ресурсов  для обеспечения полноты социальной защиты.

Возложение    на    государство    ответственности    за    вред,    причиненный

чернобыльской катастрофой, обусловлена экстраординарным характером аварии и размером ее последствий, реальной невосполнимостью и неисчисляемостью вреда, обстоятельствами его причинения а также спецификой реализации  правоохранительной функции государства, вытекающей из ст.ст. 1, 2, 18 Конституции  РФ. Данная обязанность государства корреспондирует право граждан на возмещение государством вреда,   причиненного  в  связи   с  осуществлением  государственной  деятельности в различных сферах независимо от возложения ответственности на конкретные органы государственной власти и  должностных лиц, вытекающему из ст 53 Конституции. Реализация указанного принципа проявляется в финансировании расходов по предоставлению компенсаций и льгот из средств федерального бюджета в соответствии со ст. 5 Федерального закона, хотя реально бремя предоставления некоторых видов льгот (напр., трудовых льгот) возложено на иных, субъектов.