Понятие экологического права. предмет, методы и источники. Экологические правоотношения

3.1. Понятие, функции и методы управления в области охраны окружающей природной среды. 

    Под управлением в сфере природопользования и охраны окружающей среды понимается организаторская деятельность по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды.

    Выделяется  несколько видов экологического управления:

• государственное;
• ведомственное;
• производственное;
• общественное.

    Каждый  из перечисленных видов экологического управления осуществляется разными  субъектами:

• государством и его уполномоченными органами;
• специальными ведомствами;
• хозяйствующими субъектами;
• общественными объединениями юридических лиц и граждан.

 

    Государственное управление выражается через законотворческую деятельности в области охраны окружающей среды в разработке мероприятий по охране окружающей среды (программ), контроле за исполнением норм в области охраны окружающей среды, нормативных актов всех уровней.

    Только  государственное управление из всех возможных является реальным инструментом, осуществляющим реализацию правоустанавливающих, правореализующих и контролирующих функций в области охраны окружающей среды на территории РФ. 

    Государственное управление в области охраны окружающей среды выражается в следующих  основных функциях:

    1) установление правовых норм, регламентирующих вопросы в области охраны окружающей среды, природоохранительного, природоресурсного законодательства, законодательства об административных правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования, уголовного законодательства в области экологических преступлений;

    2) принятие основ государственной политики в области охраны окружающей среды, экологической безопасности;

    3) осуществление контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля);

    4) установление нормативов, государственных стандартов в области охраны окружающей среды;

    5) государственный учет природных ресурсов и объектов, организация ведения государственных кадастров и мониторинга объектов окружающей среды;

    6) экологическая оценка состояния окружающей среды. 

    Основными методами управления природопользованием и охраной окружающей природной среды, определяющими его характер и основное содержание, являются:

• административные;
• экономические.

    Для первых характерными являются отношения  власти и подчинения, для вторых – экономическое стимулирование деятельности хозяйствующих субъектов по рациональному использованию и охране природных ресурсов. 

3.2. Система органов власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды. 

    Высшими государственными органами, осуществляющими политику в области охраны окружающей среды, являются:

• Президент РФ,
• Федеральное Собрание - парламент РФ, состоящее из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы,
• Правительство РФ,
• органы исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации.

 

    При аппарате Президента РФ существует Межведомственная комиссия Совета безопасности РФ по экологической безопасности, которая образована в соответствии с Законом РФ "О безопасности" и Положением о Совете безопасности Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 3 июня 1992 г. N 547. Межведомственная комиссия является постоянным рабочим органом Совета безопасности Российской Федерации по реализации возложенных на него задач в сфере обеспечения экологической безопасности личности, общества и государства. Среди основных задач и функций Комиссии следует отметить следующие:

• подготовка предложений по вопросам внутренней и внешней экологической политики РФ и стратегических проблем государственной экологической безопасности для рассмотрения в Совете безопасности Российской Федерации;
• оценка внутренних и внешних экологических угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства, оценка существующих и потенциальных источников экологической безопасности;
• подготовка предложений по обеспечению экологической безопасности в промышленности, на транспорте, в сельском и других отраслях народного хозяйства, по решению экологических проблем защиты здоровья населения, безопасности уничтожения химического и ядерного оружия, ликвидации зон экологического бедствия и неблагополучия и другим направлениям;
• подготовка проектов решений Совета безопасности РФ по вопросам экологической безопасности и др.

 

    К органам законодательной власти, осуществляющим политику государственного регулирования в области охраны окружающей среды, относятся Государственная Дума Федерального Собрания РФ (Комитет Госдумы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам и природопользованию, Комитет Госдумы Федерального Собрания РФ по экологии, Комиссия Госдумы Федерального Собрания РФ по проблемам устойчивого развития; Комиссия Госдумы Федерального Собрания РФ по рассмотрению правовых вопросов пользования недрами на условиях раздела продукции), Совет Федерации Федерального Собрания РФ (Комитет Совета Федерации Федерального Собрания РФ по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, Комитет Совета Федерации Федерального Собрания РФ по природным ресурсам и охране окружающей среды). 

    Специальными  органами, осуществляющими управление в области охраны окружающей среды, являются:

• Министерство природных ресурсов Российской Федерации,
• Федеральная служба по надзору в сфере природопользования,
• Федеральное агентство водных ресурсов,
• Федеральное агентство лесного хозяйства,
• Федеральное агентство по недропользованию.

    Следует отметить также Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору, а также иные органы, опосредованно участвующие в данном направлении, а также органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. 

Таблица 3.

Таблица 4.

Структура и основные функции специальных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды 

 

    Согласно  ст. 10 Федерального закона "Об охране окружающей среды" управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

    В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка и решают иные вопросы местного значения. В соответствии с законодательством органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов власти и управления. Институт местного самоуправления пока еще недостаточно развит, однако его компетенция в сфере охраны окружающей среды сводится к большому объему вопросов, находящихся в ведении органов местного самоуправления.

    Так, в соответствии со ст. 68 Федерального закона "Об охране окружающей среды" предусмотрен муниципальный контроль в области охраны окружающей среды, который осуществляется на территории муниципального образования органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Статья 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" к предметам ведения местного значения относит:

• контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
• регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
• благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
• организацию утилизации и переработки бытовых отходов;
• участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования.

    Значительно расширятся полномочия органов местного самоуправления с 1 января 2006 г. в связи с принятием и вступлением в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и соответствующих положений Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований", где органам местного самоуправления предоставляется также право привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в области охраны окружающей среды. 

    На  сегодняшний день помимо Прокуратуры РФ и прокуратур субъектов РФ имеются специализированные органы по надзору за соблюдением экологического законодательства. Речь идет о природоохранных прокуратурах.

    Прокуратура РФ является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему Прокуратуры РФ, не допускаются. В систему прокуратуры субъектов РФ входят также приравненные к ним специализированные прокуратуры.

    К специализированным прокуратурам в  области обеспечения исполнения природоохранительного законодательства относятся соответствующие природоохранные  прокуратуры. Природоохранные прокуратуры  осуществляют надзор как за деятельностью  соответствующих государственных органов, осуществляющих регулирование вопросов, связанных с охраной окружающей среды, так и за деятельностью хозяйствующих субъектов, физических и юридических лиц.

    В последнее время в МВД России стали образовываться новые структурные  подразделения в области охраны окружающей среды. Речь о так называемой экологической милиции. Руководствуясь прежде всего Законом РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" (с посл. изм. от 22 августа 2004 г.), КоАП РФ, УК РФ и другими нормативными документами, их также можно определить как участников государственного управления в области охраны окружающей среды.