Превышение должностных полномочий

      В литературе высказывалось предложение вообще исключить состав превышения должностных полномочий, объединив его с составом злоупотребления. Так, А. Я. Светлов приводит следующую редакцию новой нормы: «Злоупотребление властью или служебным положением, то есть умышленное из корыстных побуждений или личной заинтересованности использование должностным лицом своего служебного положения вопреки интересам службы, а равно умышленное совершение действий, явно выходящих за пределы предоставленных ему законом прав и полномочий, если оно причинило существенный вред государственным или общественным интересам или охраняемым законом правам и интересам отдельных граждан»¹. Эта позиция разделяется также А. Б. Сахаровым и В. И. Соловьевым². В качестве альтернативы в целях уменьшения конкуренции норм А. Я. Светлов предложил исключить основной состав превышения, введя в часть первую статьи альтернативно обязательные признаки насилия, применения оружия или мучительных для потерпевшего действий, а квалифицирующим признаком считать причинение смерти или тяжкого телесного повреждения потерпевшему³. Примечательно, что эти предложения, небыли восприняты ни законодателем, ни научной общественностью. Действительно, нет оснований для ограничения явного превышения должностных полномочий случаями корыстной или иной личной заинтересованности. Равным образом нельзя смешивать злоупотребление, когда чиновник действует на законных основаниях, и превышение, когда таких оснований у него нет, и он отчетливо это понимает. Не учет этого фактора приведет к уменьшению ответственности должностных лиц, нарушающих законодательство.

      При установлении состава превышения должностных полномочий необходимо четко определять характер и объем причиненного вреда. Например, по делу Ц., находившегося на должности председателя Орловского территориального комитета экологии и природных ресурсов, Верховный Суд РФ указал следующее. Ц. выдавал экологические заключения и визировал проекты постановлений мэра г. Орла по отводу земельных участков для приватизации, аренды и других целей, при отсутствии писем-заказов, без составления письменных расчетов стоимости трудозатрат на обследование объекта и без оплаты заказчиком выдачи заключений, в результате чего возглавляемый им комитет не получил денежные средства в сумме 3189 руб. 81 коп. Однако других данных о причинении Ц. какого бы то ни было вреда не было установлено, а из показаний председателя государственного комитета по охране окружающей среды Орловской области Кузнецова и из других материалов дела видно, что неправомерная деятельность Ц. не имела существенных последствий для областного комитета. На этом основании Ц. был признан невиновным в превышении должностных полномочий в связи с отсутствием состава преступления¹. Причиненный должностным превышением вред следует подразделять на имущественный и неимущественный (в том числе моральный). Можно найти определенные закономерности в распределении структуры имущественного и неимущественного вреда.

      Существенным нарушением соответствующих прав и законных интересов может быть не только сокрытие, но и совершение должностным лицом преступлений (например, побои). По нашему мнению, разъяснение такого рода было бы желательно включить в УК РФ в качестве следующего примечания к ст. 285 УК РФ: «Должностное лицо, которое использовало свои служебные полномочия для совершения преступления, не названного в настоящей главе, несет ответственность по совокупности преступлений. При этом совершение такого преступления признается существенным нарушением прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, предусмотренным статьями настоящей главы. Правило о совокупности преступлений не применяется, если совершение должностным лицом преступления предусмотрено в качестве признака иного преступления».

      А. И. Рарог высказал следующую рекомендацию о понимании последствий в виде существенного нарушения прав и законных интересов: «В таких случаях усмотрение правоприменителя должно быть ограничено рамками видового объекта преступления»¹. Однако нарушение порядка, совершение и сокрытие других преступлений нельзя отнести к посягательству на государственную власть, интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Поэтому следует уточнить, что видовой объект является ориентиром для правоприменителя, но не может ограничивать оценку всех наступивших негативных последствий.

      Отличие превышения должностных полномочий от других преступлений проводится либо по объекту и субъекту, либо по признакам объективной стороны и наибольшую сложность представляет лишь при трактовке оценочного признака явности превышения полномочий. Так, при отграничении должностного превышения и злоупотребления следует иметь в виду два главных критерия: по объективной стороне (характер нарушения) и по субъективной (обязательным мотивом злоупотребления является корыстная или иная личная заинтересованность). Предусмотренные ст. 285¹ и 285² УК РФ преступления нужно считать разновидностью должностного превышения, следует повысить санкции за эти преступления и исключить в основных составах указание на обязательный признак — крупный размер расходуемых средств. Субъекта ст. 285² УК следует обозначить как «должностное лицо получателя средств указанных фондов». В ст. 15.14 КоАП РФ следует внести изменения, дополнив ее указанием на нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов. Есть основания также задуматься о целесообразности сохранения в УК РФ ст. 285' и 285² с учетом наличия общих норм о должностном злоупотреблении и превышении (ст. 285,286 УК РФ), а также ч. 2 ст. 176 УК РФ.     

      Завершая рассмотрение данного вопроса, можно с уверенностью утверждать, что доктринальное толкование неспособно коренным образом изменить сложившуюся судебную практику. Поэтому с учетом возникающих на практике сложностей в трактовке превышения должностных полномочий, его квалифицирующих признаков, отграничения от смежных преступлений, необходимости учета служебного и иного бланкетного законодательства и правильного применения действующего уголовного законодательства целесообразно принять постановление Пленума Верховного Суда РФ по вопросам квалификации должностных преступлений (кроме взяточничества) на базе постановления Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. № 4 «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге».

2.2. Субъективная сторона и субъект превышения должностных полномочий: проблемы их установления

      Как в дореволюционный период, так и в настоящее время субъективная сторона превышения должностных полномочий понимается неоднозначно¹. Наиболее типичной, а большинством ученых и единственной формой вины признавался умысел, однако некоторые ученые и практики допускали возможность неосторожного должностного превышения либо двойной формы вины.

      Так, А. А. Пионтковский писал: «В отношении последствий форма вины характеризуется предвидением наступления (или возможности наступления) существенного вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и интересам граждан и желанием (прямой умысел) либо сознательным допущением (косвенный умысел) наступления этого вреда, либо легкомысленным расчетом на его предотвращение (преступная самонадеянность). Не исключено также отсутствие предвидения возможности наступления этого вреда, хотя должностное лицо должно было и могло его предвидеть (преступная небрежность)»¹.

      Однако в данной позиции явно просматриваются компоненты объективного вменения, запрещенного в ч. 2 ст. 5 УК. Действительно, должностное лицо не может явно превышать свои полномочия, если эта явность им не осознается. Иными словами, явность безусловно свидетельствует об отнесении законодателем этого преступления к числу умышленных. В литературном русском языке «явный» означает нескрываемый, не тайный, открытый, ясный для всех². А в соответствии с формулировкой ст. 25 УК, где описано содержание умысла, явность превышения должностных полномочий должна относиться как к деянию, так и к последствиям. На умышленный характер этого преступления указывает и Верховный Суд РФ в решениях по конкретным уголовным делам (например, по делу Байрамкулова и Темирова³).

      Достаточно широко распространено мнение о существовании двойной (сложной, смешанной) формы вины в должностных преступлениях с материальным составом. Так, Б. В. Здравомыслов полагает, что «допущение в составах должностного злоупотребления, превышения власти и халатности смешанной вины не противоречит, на наш взгляд, закону и не разрушает единого понятия вины... В составах должностного злоупотребления и превышения власти законодатель четко говорит лишь об умышленном характере действий (бездействия). Отношение же к последствиям может быть по логике вещей не только умышленным, но и неосторожным... В отношении злоупотребления и превышения власти законодатель требует умышленной вины при совершении действий, и это определяет умышленный характер преступления в целом»¹. Критикуя эту позицию, Ш. Г. Палиашвили верно замечает, что «нельзя искусственно отделять от общественно опасного действия или бездействия должностного лица последствие такого деяния, существенный вред которого оно предусматривало и даже сознательно допускало... В подобных случаях причинение существенного вреда обусловлено сознательным совершением общественно опасного действия (или бездействия) должностным лицом и его психическим отношением к последствиям... Последствие не может определять то или иное действие (бездействие) должностного лица и тем более — форму вины»². Такие же и другие аргументы высказывались и другими противниками концепции двойной формы вины³. Однако действующее уголовное законодательство допускает существование преступлений с двумя формами вины, считая их разновидностью умышленных преступлений.

      Как уже упоминалось, характерным мотивом превышения власти являются ложно понятые интересы служебной необходимости⁴. Считают его типичным либо встречали его в своей практике 77 из 100 опрошенных нами экспертов — судей и прокурорских работников Краснодарского края. В связи с этим нельзя поддержать мнение авторов, которые отождествляют мотив личной заинтересованности и мотив ложно понятых интересов служебной необходимости⁵. Б. С. Волков справедливо отмечает, что «мотивы личного характера — это мотивы, которые выражают сугубо индивидуальные интересы и стремления человека. Интерес — понятие более широкого значения, нежели мотивы поведения. Это понятие включает любые побуждения, в том числе и не связанные с конкретным поведением»¹. На этом основании он различает данные группы мотивов, поскольку «мотивы ложно понятой необходимости проистекают не из стремления получить личное удовлетворение, а из других оснований, из так называемого чувства ложного патриотизма»². Совершение превышения должностных полномочий из ложно понятых интересов службы квалифицируется по ст. 286 УК на общих основаниях. Нельзя согласиться с Д. Доиджашвили, что наличие «цели достичь определенного эффекта в области его служебной деятельности», «применения противозаконных средств достижения законных целей» означает, что служебное положение используется чиновником по назначению³. Когда ниже он замечает, что существует «ложное представление должностного лица о пользе дела», то тем самым фактически признает, что должностное лицо действует в рамках юридической ошибки. Однако, как известно, юридическая ошибка не влияет на квалификацию деяния как преступления⁴.

      Следовательно, какова бы ни была мотивация должностного лица, содеянное от этого не перестает быть преступлением. Тем не менее, данный мотив может учитываться судом в качестве смягчающего наказание обстоятельства (ч. 2 ст. 61 УК). Как справедливо заметил Б. В. Волженкин, при превышении должностных полномочий «мотивы и цели совершения преступления могут быть любыми (месть, карьеризм, иные личные побуждения, корысть, ложно понимаемые «интересы дела» и т. д.) и не имеют никакого значения для квалификации, хотя и учитываются при назначении наказания»¹.

      Обратившись к определению должностного лица в примечании 1 к ст. 285 УК, нетрудно заметить, что оно называет три группы таких лиц: представители власти, лица, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции.

      По данным Верховного Суда РФ, в 70% случаев превышение должностных полномочий совершалось представителями власти.

      Вполне очевидно, что представителем власти может быть служащий не только государственных органов, но и органов местного самоуправления, который осуществляет властные полномочия.

      По субъекту превышение должностных полномочий отличается еще от одного смежного преступления — превышения полномочий служащими частных охранных или детективных служб (ст. 203 УК). Если должностное лицо несет публичную функцию и в связи с этим наделяется государством определенным объемом прав и обязанностей, то частные служащие, по справедливому замечанию Л. А. Солдатовой, «не наделяются властными полномочиями по реализации публичных интересов, обеспечивают права и интересы отдельных (индивидуальных или коллективных) субъектов, которые выступают от своего имени и в собственном качестве»². Кроме функционального отличия должностного лица от руководителя или служащего частной детективной или охранной службы, есть и другие отграничительные признаки. Так, отличается минимальный возраст этих специальных субъектов. Согласно п. 2.2.9 Приказа МВД РФ от 29 сентября 2011 г. № 1039 “Об утверждении административных регламентов Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственных услуг по выдаче лицензии на частную детективную (сыскную) деятельность, лицензии на частную охранную деятельность и удостоверения частного охранника”, лицензия на занятие этими видами деятельности не выдается гражданам, не достигшим 21 года. Кроме того, в отличие от превышения должностных полномочий, совершение преступления по ст. 203 УК возможно только с прямым умыслом¹.