Превышение должностных полномочий

      К сожалению, единого понятия «должностное лицо» ни в федеральном законодательстве, ни в юридической науке нет, хотя используется оно и в конституционном, и в административном, ни в уголовном, и в других отраслях права.

      Определим, кого уголовное право считает должностным лицом? В ст.285 Уголовного кодекса РФ сказано: «Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции  в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ…»

      Это понятие должностного лица не используется при применении норм административного, финансового, экологического права.

      В УК РФ имеется глава 23 «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях» (ст.201-204). На основании статей этой главы за злоупотребления полномочиями, за превышение полномочий, за коммерческий подкуп (аналог взятки) к ответственности могут привлекаться граждане, которых УК называет «лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческих или иных организациях».     

      Таким образом, законодатель создал новое понятие: «лица, выполняющие управленческие функции». Во многих правовых актах понятие «должностное лицо» имеет более широкое толкование, чем в УК РФ.     

      Исходя из определения данного уголовным правом, в качестве должностных лиц следует рассматривать должностных лиц, выполняющих управленческие функции в органах государственной власти.     

      В соответствии со ст.1 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ»  государственные должности подразделяются в РФ на шесть категорий (приложение №2). Реестр государственных должностей государственной службы РФ утверждается Президентом.     

      Государственная служба – профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст.2 Закона об основах государственной службы РФ).    

      Последствия должностных преступлений состоят в причинении существенного вреда государственным или общественным интересам или охраняемым законом правам и интересам граждан.     

      В уголовном законе не содержится родового определения данной группы преступлений. Теоретически мы можем определить эту группу преступлений как общественно опасные деяния (действия или бездействие), которые совершаются представителями власти или должностными лицами благодаря занимаемому или служебному положению и вопреки интересам службы и причиняют существенный вред нормальной деятельности органов государственной службы или службы в органах местного самоуправления либо содержат реальную угрозу причинения такого вреда.

      Говоря о должностных преступлениях, мы довольно часто используем термин коррупция. Профессор С.В.Максимов, признанный эксперт в рассматриваемой сфере, определяет коррупцию как использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими (в том числе депутатами и судьями) либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения имущества, прав на него, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера) либо предоставление названным лицом такого имущества, прав на него, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера).

      Таким образом, мы видим, что понятие коррупции значительно шире понятия «должностного преступления», так как под коррупцией понимается некое социальное явление, своего рода система, где в качестве основного звена присутствует должностная преступность. При этом общественное сознание любое проявление должностной преступности чаще всего определяет как коррупцию, которая в последние годы приняла транснациональный характер.     

      Коррупционера  С.В.Максимов определяет как лицо, занимающее государственную должность, служащий государственного или муниципального органа, учреждения или организации либо негосударственной (не являющейся муниципальной) организации, способный нести юридическую ответственность за совершение акта коррупции, признанный виновным в совершении коррупционного правонарушения на основании судебного решения или в ином установленном законом порядке.      

      В целом можно констатировать, что коррупционная преступность – это целостная, относительно массовая совокупность преступлений, посягающих на авторитет и иные законные интересы государственной власти, государственной службы в органах местного самоуправления, в коммерческих и некоммерческих организациях, не являющимися органами государственной власти местного самоуправления, государственными организациями или учреждениями, выражающихся в незаконном получении благ лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, либо в предоставлении данным лицам таких благ, а также совокупность самих этих лиц.

1.2. Ответственность за превышение должностных полномочий по дореволюционному уголовному законодательству России

      Превышение должностных полномочий в отечественном уголовном праве всегда считалось одним из самых опасных должностных преступлений, требующих немедленной и суровой реакции. Анализ отечественных правовых памятников свидетельствует о том, что уголовное законодательство об ответственности за превышение должностных полномочий сформировалось далеко не сразу и уходит своими генетическими корнями к концу XV — началу XVI веков. Общие составы должностных преступлений в допетровском законодательстве не выделялись, а специальные посвящались, главным образом, охране правосудия. Так, в Судебнике 1550 г. наказанию подлежало вынесение неправосудного решения, причем не только неосторожное, как в ст. 19 Судебника 1497 г., но и умышленное.

      Наказание за неосторожное должностное преступление было предусмотрено в ст. 2 Судебника 1550 г.: «А которой боярин, или дворецкий, или казначей, или дьяк просудитца, а обвинит кого не по суду без хитрости, или список подпишет и правую грамоту даст, а обыщетца то в правду, и боярину, и окольничему, и дворецкому, и казначею, и дьяку в том [пени] нет; а истцом суд З. головы, а взятое отдали назад». Напротив, в ст. 3—5 Судебника речь шла уже о корыстном преступлении — взяточничестве. Так, в ст. 3 устанавливалось: «А которой боярин, или дворецкой, или казначей, или дьяк в суде посул возьмет и обвинит не по суду, а обыщетца то в правду и на том боярине, или на дворецком, или на казначеи, или на дьяке взята исцев иск, а пошлины на царя и великого князя, и езд, и правда, и пересуд, и хоженое, и правой десяток, и пожелез-ное взяти втрое, а в пене что государь укажет»¹. Интерес для нас здесь представляет система должностных лиц — субъектов соответствующих преступлений. Все они — государевы служилые люди, причем имеющие непосредственное отношение к процессу судопроизводства: боярин, окольничий, дворецкий, казначей, дьяк; в ст. 5 называется также подьячий. Как видно, перечень субъектов построен без единого основания — в основном присутствуют должности (дьяк, дворецкий и др.), однако боярин — представитель дворянства, попавший в перечень по праву рождения. По нашему мнению, в необходимых случаях возможно было и расширительное толкование данной группы субъектов.

      Впервые нормы, непосредственно устанавливающие запрет на превышение должностных полномочий, были закреплены только в Соборном уложении 1649 г., которое предусматривало общий состав должностного преступления. В ст. 150 главы 10 Соборного уложения указывалось: «А которые Воеводы и Дьяки и всякие приказные люди, будучи у Государевых дел в городех, учнут городским и уездным всяких чинов людем чинити продажи и убытки, и в том на них будут челобитчики, и сыщется про их продажи и про насильство допря-ма: и на тех Воеводах по сыску всятое правите тем людем, кого они чего изобидят, да на них же имати на Государя пеню, что Государь укажет, смотря по делу». По конструкции состав материальный, что вытекает из положения об убытках и продажах¹, возникших у челобитчиков. Последствия конкретизированы с учетом требований времени и законодательной техники. В то же время альтернативным признаком данного состава выступает насилие, которое в УК РФ имеет статус квалифицирующего признака.

      Система наказаний за превышение власти была крайне сложной. В зависимости от «важности дела и сопровождающих оное обстоятельств» возможно было отрешение от должности, исключение из службы, заключение в крепости на срок т одного года до двух лет. В «особенно важных случаях», т. е. при отягчающих обстоятельствах, наказание состояло в лишении всех особенных, лично и по состоянию присвоенных виновному прав и преимуществ и ссылке на житье в губернии Томскую или Тобольскую с заключением на срок от одного года до двух лет (ст. 370 Уложения). Наоборот, при отсутствии серьезных последствий виновный приговаривался к замечанию, выговору или к зачету от одного до шести месяцев из времени службы (ст. 372 Уложения). Если превышение власти было сопряжено с совершением другого преступления, чиновник приговаривался к высшей мере наказания, определенное за это преступление. Повышенное наказание устанавливалось также за попустительство в другом преступлении. Серьезно отягчало наказание применение в ходе превышения оружия, насилия или угрозы (ст. 373 и 375 Уложения), истязаний или жестокости (ст. 374 Уложения).

      По объективной стороне превышение власти отличалось от бездействия власти (ст. 368 Уложения) и было связано с явным выходом чиновника за пределы своих полномочий. Должностное лицо, превышающее свои полномочия, совершало действия либо вне пределов своих функций, либо без обязательного разрешения начальства, либо таких, которые вообще не могли быть ему позволены (например, применение насильственных действий). Такие действия носили активный характер и по форме выражались в издании незаконных актов или в иной деятельности. Однако анализ ст. 367 Уложения позволяет сделать вывод, что законодатель еще не различал превышение власти и менее опасное должностное преступление — злоупотребление властью.

      Субъект преступления — должностное лицо — определялся следующим образом: это служащие, то есть «лица, ставшие, вследствие порученного им участия в государственном управлении, в особые юридические отношения как к государственной власти, делегировавшей им власть, так и к гражданам, подчиненным управлению»¹. Уложение 1845 г. содержало обширный перечень субъектов превышения должностных полномочий: судьи, прокуроры, секретари, следователи, межевые чиновники, чиновники полиции, чиновники крепостных дел, нотариусы и целый ряд других лиц². Более того, в решении по делу Вериго Сенат установил, что «признание осужденного ответственным за преступления по должности в особом порядке судопроизводства зависит не от того, находится ли он на государственной или на общественной службе и какую занимал должность, а от того, составляло ли совершаемое деяние нарушение обязанностей, по службе на него возложенных, или преступление, караемое в общем порядке; при разрешении этого вопроса безразлично, состоял ли обвиняемый на службе от правительства или по найму и какими пользовался правами»¹. Это решение можно считать предшественником современного понимания должностного лица, действующего по специальному полномочию. Однако, в отличие от нашего времени, объем прав обвиняемого не должен был ставиться во главу угла при квалификации его действий. Еще одной специфической чертой можно считать решение вопроса о характере службы виновного: субъект должностного преступления мог состоять не только на государственной, но и на общественной службе (например, магазинные инспекторы, маклеры, аукционисты, предводители дворянства).

      В целом должностным преступлением в этот период признавалось нарушение должностными лицами обязанностей, вытекающих специально для чиновников из их особого рода взаимоотношений с государством (государственной властью)². Соответствующие отношения, выступавшие объектом должностных преступлений, именовались «служебным долгом», «служебной дисциплиной» и т.д.³ В свою очередь, служебный долг был связан с соблюдением требований государственной службы. Так, в решении по делу Цузаневича Сенат отметил: «Для привлечения к ответственности лица, служащего в правительственном установлении по вольному найму, за преступление по должности, необходимы два условия: 1) нахождения лица при исполнении обязанностей, отнесенных законом к предметам ведомства данного учреждения, и 2) совершение противозаконного деяния на почве государственной службы при исполнении этих обязанностей». В самом понятии государственной службы выделялось два аспекта: «В первом отношении служба предполагает наличность в данном лице уполномочия на деятельность, истекающего от источника всякой власти в государстве — от власти верховной... С другой стороны, это полномочие находит свое выражение в соответственной этому уполномочию деятельности лица в порядке управления»¹.