Превышение должностных полномочий

      Криминообразующими признаками превышения власти (равно как и бездействия) по Уголовному уложению 1903 г. признавались причинение вреда государству, обществу, вверенной части или отдельному лицу и отсутствием умысла совершить другое преступление с использованием должностного положения. По доктринальному толкованию В. Л. Есипова, превышением власти являлось «всякое действие должностного лица в нарушение закона или вне пределов власти, наносящее вред государству, обществу, вверенной части или отдельному лицу, и совершенное без умысла учинить какое-либо иное преступление при помощи власти как средства преступления»².

        Согласно ч. 1 ст. 636 Уголовного уложения превышением считались умышленные или неосторожные действия по службе, не предоставленные законом, поручением либо не вызываемые законными к тому основаниями. В качестве обязательного последствия выступал «важный вред для порядка управления, казенного, общественного или частного интереса». Квалифицированный состав предусматривал наказание за умышленные действия виновного с применением насилия над личностью, угрозы или с корыстным побуждением. В части третьей устанавливалась ответственность за совершение действий по корыстному побуждению, от которого последовал важный вред для порядка управления, казенного, общественного или частного интереса, либо опасность такого вреда. В отличие от Уложения 1845 г., Уложение 1903 г. не содержало указания на преступление в виде покушения на превышение власти. Наказанием за простое превышение был арест, за квалифицированное — заключение в тюрьму или исправительный дом.

      По объективной стороне в исследуемый период превышением власти считались такие случаи, «когда должностное лицо, выступив из пределов и круга действий, должности его предписанных, учинит что-либо в отмену существующих узаконений или примет такую меру, которая могла бы быть принята не иначе, как в силу нового закона, или самовольно решит какое-либо дело, или сделает какое-либо распоряжение, которого оно без разрешения начальства сделать было бы не вправе»¹. По конкретным делам превышением признавались непредставление судом приговора, лишающего особенных прав, на утверждение императору, неприведение уголовного приговора в исполнение немедленно по вступлении его в законную силу, приведение мировым судьей в исполнение приговора, когда ему было известно, что о приговоренном производится другое дело². Нередко превышение власти носило коррупционный характер³. В решении по делу Аристова Сенат постановил: «Для признания кого-либо виновным в превышении власти, необходимо, чтобы, будучи должностным лицом или находясь по роду своей деятельности в положении такового, оно или расширило, вопреки закону, права свои, этим законом ему предоставленные, или же присвоило себе права, никаким законом или распоряжением ему не предоставленные»

      В вопросе о субъективной стороне судебная практика была непоследовательной. С одной стороны, это преступление считалось в целом умышленным⁴, но в приговоре по делу Граховского Сенат отмечал: «Не требуется, чтобы должностное лицо действовало умышленно, сознавая, что оно превышает предоставленную ему власть, так как лица, облеченные властью, обязаны поступать при отправлении должности с особою осмотрительностью и осторожностью, соображая свои действия с законом и распоряжения, определяющих пределы их власти»¹. Впоследствии в решении по делу Надежина Сенат возвратился к первому толкованию². Большинство ученых поддерживали такой подход и допускали в превышении власти лишь умысел³. Толкуя названное выше дело Аристова, а также сходное дело по обвинению барона Штакельберга, проф. Есипов достаточно произвольно посчитал, что превышение власти возможно по неосторожности, если должностное лицо руководствуется ложно понятыми интересами службы. В действительности, на наш взгляд, здесь можно говорить лишь об отсутствии мотива корыстной или иной личной заинтересованности. Однако для превышения, в отличие от злоупотребления властью, такой мотив и не требовался, что и подтвердил своим решением Сенат.

1.3. Ответственность за превышение должностных полномочий по советскому уголовному законодательству

      В первые годы Советской власти широко использовались неказуистически сформулированные уголовно-правовые нормы, применялась аналогия уголовного закона. Поэтому в нормативных актах содержались общие ориентиры для правоприменителя, в том числе и определение должностных преступлений. Согласно Циркуляру Кассационного отдела ВЦИК от 6 октября 1918 г. преступлениями по должности признавалось использование своего общественного или административного положения путем злоупотребления властью, предоставленной революционным народом¹. Эта формулировка означает, что все общие составы должностных преступлений считались законодателем разновидностью одного состава — злоупотребления властью. Безусловно, такой подход не позволял в необходимой мере дифференцировать ответственность чиновника, что и не требовалось в силу размытости санкций и неопределенности основания уголовной ответственности.

      Законодательному описанию именно превышения власти в период действия некодифицированного уголовного законодательства уделялось сравнительно мало внимания. В качестве исключения можно назвать постановление Наркомата юстиции РСФСР от 26 февраля 1921 г. «Об усилении ответственности должностных лиц за преступления, совершаемые при продовольственной работе». В этом документе, в частности, предусматривалось обязательное направление в революционные трибуналы дел о превышении власти продагентами с явно корыстной целью или хотя и без корыстной цели, но сопровождавшемся дискредитированием Советской власти и имевшем важные последствия².

      В УК РСФСР 1922 г. законодатель уже четко разграничивал такие смежные преступления, как злоупотребление властью (ст. 105 УК 1922 г.) и превышение власти (ст. 106). Также очевидным достоинством кодекса являлось законодательное определение должностного лица (примечание к ст. 105). Превышение власти по УК 1922 г. считалось формальным составом, единственным условием криминализации действий должностного лица считалось то, что они явно выходят за пределы предоставленных ему законом прав и полномочий.

      Тем не менее, несмотря на то, что злоупотребление и превышение разграничивались законодателем, это различие фактически не нашло своего отражения в санкции. Санкция ч. 1 ст. 106 УК 1922 г. была ссылочной к санкциям первых двух частей статьи о злоупотреблении властью, а особо квалифицированный состав ст. ПО УК 1922 г. считал злоупотребление и превышение власти, так же как и бездействие власти и халатность, альтернативно обязательными деяниями. Это означает, что четкой границы в степени общественной опасности этих преступлений законодатель еще не видел. Думается, это положение, вряд ли можно отнести к достоинствам отечественного уголовного законодательства. О значении, придаваемом законодателем данному преступлению, можно судить исходя из того, что превышение власти «при особо отягчающих обстоятельствах», каралось смертной казнью. Описания таких обстоятельств кодекс не содержал, но очевидно, что они должны быть более серьезными, чем названные в ч. 2 ст. 106 УК 1922 г. насилие, применение оружия или «особо мучительские или оскорбляющие личное достоинство потерпевших действия».

      В УК 1922 г. содержался специальный состав о превышении должностных полномочий военными должностными лицами. Ч. 1 ст. 209 УК РСФСР 1922 г. предусматривала наказание за «превышение военным начальником пределов своей власти или бездействие его, совершенное без злостного умысла, не повлекшее за собой дезорганизации вверенных ему вооруженных сил и материальных средств или других особо важных последствий». В качестве квалифицирующих признаков указывались такие последствия, как «общая дезорганизация вверенных начальнику вооруженных сил и материальных средств или военный бунт, или отсутствие надлежащего снабжения, или гибель этих сил и средств, или разглашение тайн, стратегических планов, или другие особо важные последствия» (ч. 2 ст. 209). Наличие «злого умысла, корыстных или иных целей» выступало особо квалифицирующим признаком, причем независимо от последствий (ч. 3 ст. 209). Если сопоставить данную статью со ст. 106 того же кодекса, станет очевидной разница в санкциях (до трех лет лишения свободы против лишения свободы или принудительных работ на срок до года либо увольнения). Следовательно, в данном кодексе введение ст. 209 можно считать оправданным.

      В УК 1926 г. специфика превышения власти (ст. 110) состояла в том, что кроме явного характера превышения, как и при описании злоупотребления властью, законодатель назвал альтернативно обязательными и другие обстоятельства: «такие действия должностного лица, которые оно могло совершить единственно благодаря своему служебному положению и которые, не вызываясь соображениями служебной необходимости, имели своим последствием явное нарушение правильной работы учреждения или предприятия или причинили ему имущественный ущерб, или повлекли за собой нарушения общественного порядка или охраняемых законами прав и интересов отдельных граждан, если эти действия совершались должностным лицом систематически или из соображений корыстных, или иной личной заинтересованности, или хотя бы и не повлекли, но заведомо для должностного лица могли повлечь за собой тяжелые последствия». А. Эстрин отмечал, что такие альтернативно обязательные признаки, как систематичность, корыстность и др., «были проведены для того, чтобы провести разграничительную грань, так как без таковой суды были засорены мелкими делами»¹. Иными словами, законодатель более взвешенно подошел к вопросу об отграничении уголовного преступления от должностного проступка. Представляется, что такое решение было необходимо, другое дело, что не все введенные признаки объективно повышали опасность совершенного деяния (например, систематичность).

      В качестве примера превышения власти можно привести определение Уголовно-кассационной коллегии Верховного Суда РСФСР: «Обвинение, предъявленное Г. и С. (лесничему и леснику), выразившееся в том, что, несмотря на запрещение выдавать задатки лесорубщикам, они для успешности лесозаготовок выдавали таковые... должно квалифицироваться как превышение власти без корыстной цели и без тяжелых последствий»¹.

      Неоднозначная ситуация складывалась с понятием и содержанием объекта превышения власти. Если до революции общим объектом преступлений по службе признавался служебный долг либо «начало закономерности в отправлении службы»², то в советской уголовно-правовой науке не было единой точки зрения. В первый период ряд ученых стояли на старых позициях. Например, А. Жижиленко называл объектом должностных преступлений служебный долг должностного лица, заключающийся в обязанности закономерно отправлять службу³. Однако А. Н. Трайнин считал объектом должностных преступлений государственную дисциплину социалистического государства⁴. Б. С. Утевский полагал, что объектом выступает «управление государством и социалистическим хозяйством»⁵. Оригинальную трактовку объекта предложил А. Эстрин: «Объектом должностного преступления, с точки зрения советского права, является не только то, что именовалось «служебной дисциплиной», не только бесперебойность работы того или другого государственного аппарата, но и степень его соответствия общим задачам Советской власти. А с этой точки зрения объектами должностных преступлений являются также интересы и права отдельных трудящихся и граждан вообще, поскольку, серьезно задевая этот объект, должностное лицо тем самым задевает уже и ранее указанный основной объект — интерес пролетарской диктатуры в построении такого аппарата, который был бы в полной мере способен служить делу трудящихся и бережно относиться к законным интересам каждого трудящегося в отдельности»

      В научной литературе того времени объективная сторона превышения власти или служебных полномочий была предметом ряда исследований. Признавалось, что превышение полномочий вообще возможно, лишь если соответствующее должностное лицо хоть в какой-то степени ими обладает. Поэтому совершение действий, относящихся к компетенции постороннего учреждения, не может считаться должностным преступлением.

      По субъективной стороне превышение власти признавалось совершенным лишь с прямым умыслом. Это прямо вытекало из термина «действия, явно выходящие за пределы прав и полномочий, предоставленных законом». Юридическим основанием властных полномочий признавался не только закон, но и приказы, циркуляры, инструкции и положения, изданные уполномоченными органами. Альтернативно обязательным признаком состава превышения (наряду с систематичностью или возможными тяжкими последствиями) был мотив — корыстное побуждение или иная личная заинтересованность. Например, Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда СССР не признала превышением власти действия директора совхоза С, произведшего обыск у некоторых рабочих совхоза, заподозренных им в краже имущества совхоза, поскольку данного мотива у директора не было¹. Любопытно, что коллегия отвергла и наличие тяжких последствий: «Никаких тяжких последствий в результате действий С. не наступило и заведомо для него наступить не могло»². Фактически имеющееся нарушение прав рабочих совхоза не было принято во внимание. Как известно, в настоящее время судебная практика придерживается противоположного подхода.

      Подводя итог, можно констатировать, что развитие отечественного уголовного законодательства об ответственности за превышение должностных полномочий имело эволюционный характер. После того, как данная норма впервые появилась в Соборном уложении 1649 г., она неизменно оставалась в поле зрения законодателя. Наказание за это опасное преступление было достаточно суровым, достигнув максимума в УК 1922 г. и в первой редакции       УК 1926 г. — в виде смертной казни за квалифицированные случаи превышения власти. В тот исторический период законодатель не усматривал ощутимой разницы в степени общественной опасности между превышением власти и злоупотреблением властью, а также между бездействием власти и халатностью, что находило свое отражение в санкциях основных и в конструкции особо квалифицированных составов указанных преступлений.