Содержание отношений, вытекающих из договора аренды федерального недвижимого имущества

      С введением в силу положений п. 2 ст. 295 и п. 1 ст. 297 ГК РФ о том, что предприятия или учреждения, у которых в хозяйственном ведении или оперативном управлении находятся здания, сооружения (нежилые помещения), вправе самостоятельно выступать в качестве арендодателей с согласия собственника или управомоченного им лица, департаменты и комитеты по управлению имуществом утратили свое исключительное право выступать в качестве арендодателя зданий, сооружений, являющихся государственной и муниципальной собственностью.

      На основании проведенного автором исследования прав и обязанностей арендодателя федеральной недвижимости, следует вывод об особом регулировании рассматриваемых арендных отношений. Так как существует особый, только ей присущий юридический состав, который носит комплексный характер и включает в себя: административные и гражданские правоотношения. В данном случае для оформления и совершения сделки аренды федерального имущества необходимо сочетание административного акта (т.е. письменного согласия уполномоченного органа на сдачу конкретного объекта в аренду) и юридической процедуры заключения с арендатором федерального имущества самого договора аренды на основании и во исполнение этого решения. Можно сделать вывод о том, что согласие на сдачу в аренду федерального недвижимого имущества, принимаемое уполномоченным органом власти, первично в составе юридических фактов, порождающих такую сделку. Именно за этим решением следуют конкурсный выбор арендатора, заключение и государственная регистрация договора аренды. Кроме того, анализ современного законодательства в области распоряжения федеральным имуществом свидетельствует о возникновении новой тенденции (практики) в его развитии. Ее суть состоит в расширении круга уполномоченных лиц (помимо Росимущества) различной организационно-правовой структуры, которым предоставлено единоличное право согласования сделок аренды федеральной недвижимости (МГУ им. М.В. Ломоносова, Управление делами Президента РФ, Министерство обороны РФ).

Данная норма волевого регулирования правоотношений при аренде федеральной недвижимости позволяет упростить их структуру и повысить оперативность заключения данного вида сделок за счет исключения промежуточных согласований.

        Постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 г. № 685 (в редакции постановления Правительства РФ от 23 марта 2006 г. № 156) , установлено, что заключение договора аренды объектов недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности, осуществляется на конкурсной основе с определением в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности стартового размера арендной платы, исчисляемого на основании отчета об оценке объекта, в порядке, установленном Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации (Минэкономразвития России).

      Согласно статье 8 Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 135-ФЭ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» проведение оценки объектов оценки является обязательным в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих полностью или частично Российской Федерации, в том числе в целях их передачи в аренду.

Соответственно теперь заключение договора аренды федерального имущества происходит только на конкурсной основе, а размер арендной платы определяется путем проведения оценки передаваемого в аренду имущества. Порядок передачи в аренду федерального имущества также устанавливается Минэкономразвития России, в ведении которого находится Росимущество.

В настоящее время функции по управлению и распоряжению федеральным имуществом, в том числе земельными участками после ликвидации ФАУФИ, осуществляет Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (ФАУГИ) в соответствии с постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. №432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом», На основании данного постановления ФЛУГИ осуществляет от имени Российской Федерации полномочия собственника в отношении федерального имущества.

        Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» ФАУГИ (сокращенное название «Росимущество» было сохранено) переданы правоприменительные функции, а также функции по оказанию государственных услуг по управлению имуществом преобразованного Федерального агентства по управлению федеральным имуществом (ФАУФИ).

       Аренда земельных участков в части заключения, исполнения и расторжения соответствующих договоров peгулируется в основном ГК РФ (главами 9 и 28, а также параграфом 1 главы 34). Здесь приведены основные требования к совершению таких двухсторонних сделок.

       В свою очередь земельное законодательство почти не затрагивает общий порядок заключения договоров аренды земли, а содержит некоторые юридические условия, регулирующие правоотношения в процессе предоставления земель получателю и их непосредственного использования.

       Так, например, на основании п.2 ст. 38 «Приобретение земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности или права на заключение договора аренда такого земельного участка на торгах (конкурсах, аукционах)» Земельного кодекса РФ в качестве продавца земельного участка или крана на заключение договора аренды такою земельною участка выступает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса.

        Следует согласиться с Н.А. Сыродоевым, что слово «предоставление» целесообразно применять только при административном порядке передачи земельного участка государственным органом в бессрочное (постоянное) пользование[38].

         Существующая судебная (в том числе арбитражная) практика указывает на то, что «предоставление земельных участков производится на основании решений соответствующих органов власти или органов местного самоуправления». Тем не менее, следует уточнить ситуацию.

          Как утверждает В.В. Шагова[39] «нормы, предусматривающей общий, единый порядок предоставлении земельного участка, нет. В одном случае, когда речь идет о строительстве, следует применять процедуры, предусмотренные ст. 31-32 ЗК РФ с выделением этапов: а) обращения с заявлением, б) выбора, в) проверки условий использования, г) процедур согласования, д) информации заинтересованных лиц и организаций, е) составления акта выбора, ж) принятия решения о предварительном согласовании и т. п. В случае предоставления земельного участка гражданам для целей, не связанных со строительством, применяются правила ст. 34 ЗК РФ».

        Сложное и противоречивое законодательство, порождающее в конечном счете арендные отношения, требует, на наш взгляд, отдельного исследования. Применительно же к рассматриваемым проблемам отмстим следующее.

         Опираясь на сложившуюся практику, можно утверждать, что сам по себе административный акт о предоставлении земли в аренду, без договора, не может породить арендных отношений. Если же арендатор отказывается от аренды земельного участка, то прекращается договор аренды, но не действие административного акта .

Что же касается обязательности и безусловности существования административного акта, то необходимо признать обязательным ею наличие лишь в определенных законом случаях. Кроме того, вопрос о «предоставлении» земель может и должен обсуждаться не в смысле основания возникновения собственно права аренды, а с иной точки зрения. В частности, когда речь идет о предоставлении земель, находящихся и собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования, то термин «предоставление» является уместным, так как требуется решение соответствующего собственника. Именно поэтому вполне соответствует гражданскому законодательству норма п. 1 ст. 28 ЗК РФ  в том смысле, что акцепт перенесен на слово «предоставляются», но также бессмысленна в остальном - весь изложенный в ней текст просто копирует соответствующие статьи ЗК РФ и ГК РФ.

        В сфере гражданского права публичные образования являются субъектом правоотношений (см. гл. 5 ГК РФ), который отличается, прежде всего, порядком формирования воли и волеизъявления. В частности, надо учитывать, что за публичные образования действуют их органы (ст.ст. 124 - 125 ГК). При этом компетенция данных органов различна - если одни из них принимают решение о вступлении в гражданские правоотношения (в том числе о «предоставлении» земли), та договоры аренды от имени публичного обращения заключают другие[40]. Именно и (тому в соответствующих законах и иных правовых актах, положениях о государственных органах, устьях муниципальных образований содержатся специальные правила о том, кто именно принимает решения о распоряжении публичной собственностью, а кто заключает от имени данных формирований договоры и прочие соглашения. Этому же вопросу посвящена и ст. 29 ЗК РФ, предусматривающая, что, по общему правилу, земельные участки предоставляются исполнительными органами государственной власти или орунами местного самоуправлении. Последующие статьи (ст. 30-34 ЗК РФ) излагают лишь порядок и условия такого решения, которое - в свою очередь - служит основанием для заключения договора аренды. Заключать же договор могут и другие государственные органы, их территориальные управления (чаще всего - комитеты по управлению имуществом), органы местного самоуправления.

         Дополнительно есть смысл отметить, что необходимость соблюдать все процедуры и получать предварительное решение исполнительного органа власти «о предоставлении» земли следует только в случаях, специально указанных в законе, например, для строительства (ст. 29 ЗК РФ). В остальных же случаях, когда земельный участок уже находится в обороте (например, при перезаключении договора аренды с прежним арендатором, в случае, когда приобретено здание на участке, принадлежащем публичному образованию - ст. 36 ЗК РФ и т.д.) нет оснований для соблюдения этих процедур.

         Таким образом, принимая решение о предоставлении земельного участка в аренду, публичное образование - как один из многих участников гражданских правоотношений - оказывается в сфере гражданско-правовой» регулирования вне зависимости от того, кто именно будет заключать договор аренды. Это отношения между двумя полноправными участниками

гражданского оборота - лицом, имеющим свободный к обороту участок земли, и другим лицом желающим получить данный участок в аренду.

         Применительно к этим собственникам земли (т.е, применительно к публичным образованиям) законодатель лишь установил особый порядок формирования их волеизъявления для заключения до го пора аренды земельных участков. В силу того можно утверждать, что постановления администрации муниципального образования, а равно иного полномочного

органа публичного образования, о предоставлении земельного участка в аренду лишены исключительно публично-правового, административного значения.

        Следовательно, вопрос о порядке (процедуре) предоставлении участка, в действительности, лежит в плоскости установления достаточной правосубъектности соответствующих органов, а не оснований появления права аренды. Точно также может быть поставлен вопрос и о правосубъектности арендатора, о полномочиях тех лиц, которые подписывают договор аренды с его стороны например, в связи с правилами о крупных сделках, сделках с заинтересованностью и т.д.)

        Поскольку часто на практике обнаруживается, что тот или иной государственный либо муниципальный орган не имел надлежащего права на заключение договора аренды (исходя из вида земель, их размера и т.д.), то считаем необоснованным в подобных случаях применять норму ст. 168 ГК РФ и оценивать сделку аренды как ничтожную. Порочность сделки в

подобных случаях состоит не в отсутствии оснований появления нрав аренды, а в отсутствии у органа, заключающего сделку, достаточной компетенции, что требует применения ст. 174 ГК РФ. Такие сделки должны квалифицироваться как оспоримые, признавать их недействительными следует только в случае, когда арендатор знал или заведомо должен был знать о наличии ограничений по заключению договора аренды.

       Приведенная выше аргументация позволяет возразить против того, чтобы рассматривать вообще все факты, связанные с выделением и предоставлением земельных участков в аренду, в качестве равнозначных элементов сложного юридического состава. Так, утверждается, что «приобретение права на аренду земельного участка юридическим лицом представляет собой сложный юридический состав, основанный на административном акте уполномоченного органа (администрации города) и договоре аренды, заключаемом лицом, уполномоченным на заключение такого рода договоров администрацией города, и арендатором». Однако нормы, регулирующие порядок предоставления земель и определяющие органы, уполномоченные принимать соответствующие решения, устанавливаются прежде всего на локальном уровне, в пределах самого публично-правового образования, часто изменяются, и по этой причине вряд ли следует перелагать на арендатора, явно находящегося в зависимом положении, проблему решения полномочий того органа, который заключил с ним договор аренды.

         Поскольку в гражданских правоотношениях государство не должно иметь каких-либо преимуществ, оно выступает наравне с иными субъектами права. Поэтому договоры аренды публичного имущества не должны устанавливать каких-либо преимуществ для публично-правовых образований. Такие договоры должны заключаться в обычном порядке, т.е. путем согласования всех условий. Что касается расторжения рассматриваемого вида договоров, в науке высказывается справедливое мнение: «применительно к договору аренды недвижимости, предполагающему значительные негативные последствия расторжения, в особенности для арендатора, есть все основания для внедрения судебной процедуры расторжения. Поэтому считаем, что de lege ferenda в российском ГК следовало бы установить судебный порядок расторжения договора аренды недвижимости и предприятия».

         В заключение следует отметить, что система контроля за деятельностью по управлению государственным и особенно федеральным имуществом я настоящее время недостаточно эффективна. Необходим правовой механизм, который позволил бы минимизировать влияние отдельных должностных лиц на процесс управления государственной собственностью. В частности IO.B. Романец предлагает предусмотреть в законе «юридический механизм, обеспечивающий контроль за соблюдением этих публичных интересов. Необходимо, чтобы законодательство содержало императивные нормы, регулирующие условия договоров, предметом которых является государственное имущество».

         С одной стороны, автор данного высказывания прав, говоря о необходимости обеспечения публичных интересов. С другой, в законодательстве невозможно продублировать все договорные обязательства в отношении субъекта публичной собственности, В последнем случае необходимо было бы создавать отдельное обязательственное право, в котором одним из субъектов было бы публично-правовое образование. Коль скоро в ГК РФ государство провозглашается равным участником оборота, специальные нормы о договорах не нужны. Злоупотребления со стороны чиновников не исключены, однако речь должна идти об усилении ответственности чиновника в рамках административного и трудового права, а не гражданского. В то же время в науке справедливо отмечается, что публично-правовой характер договора не является противопоставлением его гражданско-правовому договору: публично-правовой договор не означает, что он нe гражданско-правовой, это первую очередь означает, что он не