Гражданская правосубъектность государства

Субъект права оперативного управления государственной собственностью имеет правомочия владения, пользования и распоряжения государственным имуществом. Но эти его права одновременно являются также и обязанностями по отношению к государству. Так, государственная организация не может не осуществлять владения, пользования и распоряжения государственым имуществом; она не может не учитывать его на своем балансе, не может не использовать в процессе производства или другим способом, в общих чертах определенным государством, не может в установленном порядке не распоряжаться им.

Право собственности может возникать у государства различными способами. Во-первых, государство становится собственником в том же порядке, как и прочие участники гражданского оборота: приобретает имущество путем поставки товаров для государственных нужд,  получает его безвозмездно в порядке дарения и наследования, является выгодоприобретателем в других сделках. При этом порядок участия государства в таких правоотношениях может иметь определенную специфику. К примеру, Российская Федерация и ее субъекты могут призываться к наследованию по завещанию наряду со всеми остальными участниками гражданского оборота, поскольку в силу ст.1119 ГК завещатель вправе по своему усмотрению завещать имущество любым лицам. В то же время, чтобы определить, в каких случаях государство является наследником по закону, вводится понятие выморочного имущества.   Имущество     умершего,   по   ч.1 ст.1151 ГК,

считается выморочным, если отсутствуют наследники как по закону, так и по завещанию, либо никто из наследников не имеет права наследовать или все наследники отстранены от наследования, либо никто из наследников не принял наследства, либо все наследники отказались от наследства и при этом никто из них не указал, что отказывается в пользу другого наследника. Тогда в порядке наследования по закону оно переходит в собственность Российской Федерации.

Во-вторых, право государственной собственности возникает из отношений, выходящих за рамки предмета гражданского права — это увеличение государственного имущества за счет налогов, сборов, пошлин, штрафов, а также конфискация имущества как административное наказание.

В-третьих, существуют гражданско-правовые основания приобретения права собственности, которые присущи исключительно государству как публично-правовому образованию. Такие основания тоже могут быть связаны с санкциями, но не вытекающими из административных правоотношений, а используемых в качестве специфической меры гражданско-правовой ответственности.

Это, прежде всего, изъятие, на основании ст.169 ГК, имущества в собственность государства у лиц, совершивших сделки с целью, заведомо противной основа правопорядка или нравственности. При наличии умысла у обеих сторон такой сделки - в случае исполнения сделки обеими сторонами - в доход Российской Федерации взыскивается все полученное ими по сделке, а в случае исполнения сделки одной стороной с другой стороны взыскивается в доход Российской Федерации все полученное ею и все причитавшееся с нее первой стороне в возмещение полученного. При наличии умысла лишь у одной из сторон такой сделки все полученное ею по сделке должно быть возвращено другой стороне, а полученное последней либо причитавшееся ей в возмещение исполненного взыскивается в доход Российской Федерации.[18]

Представляют интерес способы приобретения права государственной собственности, которые не являются для него безвозмездными, но все же связаны с ролью государства как властного субъекта, регулирующего общественные отношения. Это принудительное изъятие имущества, которое обычно носит характер санкции за ненадлежащее содержание имущества собственником, но предполагает возмещение ему стоимости имущества и убытков, связанных с его изъятием. Так, на основании ст.284-286 ГК государство может изъять у собственника земельный участок ввиду его ненадлежащего использования (когда участок не используется в соответствии с назначением, или используется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством). Недвижимое имущество, находящееся на таком участке, может быть изъято у собственника путем выкупа государством или продажи с публичных торгов (ч.1 ст.239 ГК). Также, согласно ст.240 ГК, государство по решению суда может выкупить бесхозяйственно содержимые собственником культурные ценности, если вследствие такого содержания они могут утратить свое культурное значение. Поэтому государство в таких случаях не только имеет право на изъятие имущества, но и несет обязанность возмещения собственнику расходов, связанных с таким изъятием.

Еще один аспект выступления государства в отношениях собственности связан с тем, что определенное имущество может находиться исключительно в собственности государства, причем часть этого имущества — только в федеральной собственности (имущество органов власти и управления РФ, ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны, культурные и исторические ценности общегосударственного значения, средства государственного бюджета, имущество вооруженных сил, объекты оборонного производства и др.) Таким образом, государство берет на себя функцию выкупа такого имущества у частных лиц.  Согласно ч.2 ст.238 ГК РФ, имущество, которое в силу закона или вследствие отказа в особом разрешении на ее приобретение не может принадлежать лицу и не было отчуждено собственником в установленные законом сроки, оно подлежит по решению суда, вынесенному по заявление государственного органа или органа местного самоуправления, принудительной продаже с передачей бывшему собственнику вырученной суммы либо передачи в государственную или муниципальную собственность с возмещением бывшему собственнику стоимости имущества, определенной судом. Ч.2 ст.223 ГК закрепляется, что в случае обнаружения клада, содержащего вещи, относящиеся к памятникам истории или культуры, они подлежат передаче в государственную собственность. При этом собственник земельного участка или иного имущества, где клад был сокрыт, и лицо, обнаружившее клад, имеют право на получение вместе вознаграждения в размере пятидесяти процентов стоимости клада.[19]

Наконец, в Гражданском кодексе РФ упомянуты такие способы приобретения права собственности, на властном подчинении государству других субъектов правоотношений. Это реквизиция (ст.242), конфискация (ст.243) и национализация (ст.235). Реквизиция —  изъятие у собственника имущества в интересах общества в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, по решению государственных органов может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, установленных законом. Лицо, имущество которого реквизировано, вправе при прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми произведена реквизиция, требовать по суду возврата ему сохранившегося имущества. Конфискация — безвозмездное изъятие имущества у собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления (Уголовным кодексом РФ такой меры не предусмотрено) или иного правонарушения. Обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (национализация), производится на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков.

Публично-правовые образования могут быть субъектами некоторых ограниченных вещных прав (сервитутного типа). Они вправе использовать вещно-правовые и другие способы защиты своих прав и законных интересов, предъявляя соответствующие иски в общем порядке, установленном законодательством.

Государственные и муниципальные образования могут быть субъектами различных обязательств, возникающих как из договоров, так и из внедоговорных отношений. В сфере договорных связей наиболее распространены случаи их выступления в качестве государственных заказчиков в договорах поставки или подряда для государственных нужд (где от их имени могут выступать как государственные органы, так и иные уполномоченные ими на это лица), а также в роли заемщиков или заимодавцев в договорах займа или кредита. В последних случаях от имени государственного или муниципального образования практически всегда выступает соответствующий финансовый орган - министерство или управление финансов и т.п.

Отношения займа и кредита могут также оформляться выпуском облигаций или иных государственных и муниципальных ценных бумаг (в том числе в "бездокументарной форме"), выполняющих функции облигаций ("казначейских векселей" или "казначейских обязательств", "золотых сертификатов" Минфина и т.д.). По Закону о рынке ценных бумаг, эмитентами ценных бумаг могут быть органы исполнительной власти либо органы местного самоуправления, несущие от своего имени обязательства перед владельцами ценных бумаг по осуществлению закрепленных ими прав. Предельные объемы эмиссии ценных бумаг, эмитируемых органами власти соответствующего уровня, устанавливаются представительными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Органам исполнительной власти субъектов Федерации разрешено выступать учредителями региональных фондов по защите прав вкладчиков и акционеров, являющихся некоммерческими организациями.

В ряде норм содержатся указания, предусматривающие, ограничения выступлений государства в обязательственных правоотношениях. Например, Закон о переводном и простом векселе устанавливает, что субъекты РФ и муниципальные образования вправе обязываться по переводному и простому векселю только при условии, если это специально предусмотрено законом.[20]

Специальной формой участия государства в гражданских правоотношениях является создание для этих целей государственных юридических лиц — унитарных и казенных предприятий и учреждений. Учредителями унитарного предприятия обычно выступают органы исполнительной власти по согласованию с комитетами по управлению государственным или муниципальным имуществом. Учредителем казенного предприятия в соответствии со ст. 115 ГК должно выступать Правительство РФ (на практике оно обычно передает свои полномочия федеральным органам исполнительной власти). Органы исполнительной власти - министерства и ведомства (по согласованию с комитетами по управлению имуществом) в большинстве случаев выступают учредителями государственных учреждений, передавая им имущество на праве оперативного управления. С позиций гражданского права речь во всех этих случаях идет о создании юридических лиц - несобственников публично-правовыми образованиями, сохраняющими право собственности на их имущество. В этом случае правоспособность государства включает в себя правомочия учредителя и собственника имущества. Поскольку эти правомочия в ряде случаев реализуются через разные органы государственной власти, обладающие статусом юридичекого лица, в формальном смысле возникает конструкция соучредительства. Но оно имеет относительный характер, ибо государство при этом сохраняет право собственности на имущество.

Абсолютный характер приобретает форма опосредованного участия государства через частное юридическое лицо, когда государство выступает акционером. Государство, исполняя обязанность учредителя по передаче имущества такому юридическому лицу, отчуждает его, приобретая взамен права требования на дивиденды и ликвидационную квоту. Как правило, свои права акционера государство реализует через другое лицо, используя конструкцию представительства в исполнительном органе или передавая акции в доверительное управление. Таким образом, возникает комплексная или многоступенчатая система, опосредующая гражданскую правосубъектность государства.

Государственные и муниципальные образования могут создавать новых собственников - хозяйственные общества и товарищества - за счет своего имущества или совместно с другими субъектами гражданского права. Однако учредителями таких обществ от их имени могут выступать лишь соответствующие комитеты или фонды имущества. Иные государственные или муниципальные органы не вправе ни сами, ни от имени публично-правовых образований выступать в роли учредителей или участников хозяйственных обществ либо в качестве вкладчиков в товариществах на вере, согласно п. 4 ст. 66 ГК[21].

В некоторых случаях выделение государства среди прочих субъектов гражданских правоотношений связано с необходимостью создания для него специального правового режима. Так, в силу п.1 ст.1063 ГК признается, что Российская Федерации, субъекты РФ и муниципальные образования могут выступать в роли организаторов лотерей, тотализаторов и других основанных на риске игр; при этом особо оговорено, что, в отличие от других участников гражданского оборота, они в лицензии не нуждаются.

В сфере исключительных (изобретательских, авторских, "смежных" и тому подобных) прав субъектом правоотношений в определенных законом случаях может становиться федеральное государство (но не иные государственные и муниципальные образования). В соответствии со ст. 9 Патентного закона Федеральный фонд изобретений России (а в его лице - федеральное государство) может приобретать права патентообладателя на отобранные им изобретения, полезные модели, промышленные образцы с целью реализации этих прав в интересах государства. Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти осуществляет охрану авторских прав умершего автора в течение срока их действия при отсутствии наследников (п. 2 ст. 27 Закона об авторском праве и смежных правах), т.е., по сути, выполняет некоторые функции наследника авторского права. Вместе с тем участие федерального государства как самостоятельного субъекта гражданских правоотношений, возникающих в данной сфере, носит исключительный характер, обусловленный особой общественной (публичной) значимостью использования некоторых охраняемых объектов. По общему правилу государство не становится и не может становиться субъектом не только авторских и изобретательских (патентных), но даже и других "промышленных прав", например на товарный знак или знак обслуживания.

3.3. Гражданско-правовая ответственность государства.

Государство может являться субъектом ответственности в случае нарушения субъективных прав граждан и юридических лиц. Ответственность государства можно рассматривать в двух видах: договорная, в случаях участия в договорных обязательствах, и деликтная ответственность за вред, причиненный гражданам и юридическим лицам неправомерными актами власти.

Первоначально в России и большинстве зарубежных стран была обоснована и законодательно закреплена гражданско-правовая ответственность только в случаях его участия в «чисто» гражданско-правовых обязательствах в качестве казны, хотя и для реализации специфических публичных функций. В дальнейшем, с развитием конституционного права, с изменением представлений о публичной сущности государства появляется новый вид обязательственных отношений, субъектом которых выступает государство: обязательства по возмещению вреда, причиненному незаконными актами власти и ненадлежащим исполнением публичных функций государства.