Гражданская правосубъектность государства

Одной из основных проблем, изучаемых советскими юристами, было соотношение правосубъектности государства и органов, через которые осуществляется его деятельность. Долгое время обсуждался вопрос, считать ли государственными органами только те организации, что наделены властными функциями, либо понятие государственного органа относится ко всем созданным государством организациям независимо от того, выполняют ли они функции управления или осуществляют непосредственную хозяйственную, культурную, социальную деятельность. Если А.В.Венедиктов и С.Н.Братусь еще относили понятие госоргана как к органам управления, так и к предприятиям и организациям (однако четко разграничивая их административную правосубъектность и гражданскую правоспособность, что послужило основой дальнейшего развития теории), то В.В.Копейчиков последовательно разграничивал органы государства и государственные организации, исходя из того, что важнейшей задачей государственных органов является «не непосредственное выполнение операций по обслуживанию населения, а организация этой работы, руководство ею». В дальнейшем в юридической науке проводилось строгое различие государственных органов, непосредственно осуществляющих функции власти, наделенных государственно-властными полномочиями, от других видов государственных предприятий и организаций. Предпринимались и попытки включить предприятия, главным образом промышленные, в общее понятие государственных органов (В.В.Лаптев, В.К.Мамутов), но они не встретили широкой поддержки в литературе.

Исходя из этого, возникали разные точки зрения на роль государственных органов в реализации гражданской правосубъектности государства как такового. По Гражданскому кодексу 1922 года, государственные предприятия и их объединения,

переведенные на хозяйственный расчет, признавались юридическими лицами, а для государственных учреждений подобной нормы сформулировано не было. Это дало повод М.С.Липецкеру в учебнике 1938 г. утверждать, что все учреждения, прямо не признанные юридическими лицами, таковыми и не являются, а в качестве носителя гражданских прав и обязанностей, возникающих из деятельности учреждений, выступает непосредственно государство. Позиция М.С.Липецкера была в 1939 г. несколько смягчена Д.М.Генкиным, предложившим отличать государственные бюджетные учреждения от органов государственного управления с тем, чтобы первые считались юридическими лицами, а за последними это качество не признавалось. Когда же впоследствии все учреждения, руководители которых имеют права распорядителей кредитов, были признаны юридическими лицами, появилось противоположное мнение. Так, согласно М.И.Брагинскому, «в силу того, что самостоятельными субъектами гражданского права являются государственные организации — юридические лица, государство в его единстве, за которым стоит все имущество, составляющее единый общегосударственный фонд, выступать в гражданских правоотношениях не может»[14].

Существовали противоположные точки зрения по поводу возможности вступления государства в правоотношения с государственными предприятиями и организациями. Одни авторы (Б.Р.Левин) допускали такую возможность, приводя в пример отношения платы за пользование основными фондами, которое сравнивали с арендой, или за пользование оборотными средствами, сравнимое с долгосрочной ссудой. П.П.Виткявичюс также допускал подобные отношения, но, опровергая приведенный выше пример тем, что предприятие в таких отношениях не является равноправной стороной, приводил в качестве иллюстрации правоотношения государства, выступающего в лице сберегательных касс, с магазином по поводу выдачи граждан вещевых выигрышей и оплаты стоимости вещей, выданных по лотерейным билетам, на которые выпали выигрыши

Итак, участие государства в гражданских правоотношениях  рассматривалось прежде всего как деятельность государственных органов, предприятий и учреждений, на которых ложилась вся гражданско-правовая ответственность, и это сильно повлияло на оценку гражданской правосубъектности государства в трудах советских ученых.

2.3 Гражданская правосубъектность российского государства на современном этапе.

С прекращением существования СССР и принятием Гражданского кодекса РФ возникли объективные предпосылки пересмотра устоявшегося учения о государстве как участнике гражданских правоотношений, не обладающем статусом юридического лица с неприкрытой публично-правовой сущностью. В настоящее время бесспорной является позиция: государство является участником гражданского оборота, и менее бесспорным — доктринальное суждение: государство, вступая в гражданско-правовые отношения, должно отказываться от своей суверенной сущности, иначе нарушается один из наиболее важных принципов гражданского права — равенство сторон.

Несмотря на то, что роль государства в экономике стала значительно скромнее по сравнению с советским периодом, в настоящее время ему еще принадлежит немалое количество унитарных и казенных предприятий, участвует в хозяйственных обществах, компаниях, товариществах, обладает большей частью земельных участков, практически всеми природными ресурсами, многими крупными имущественными комплексами. В силу этого, как в законодательстве, так и в доктрине подчеркивается роль государства в экономике не только как главного законодателя, но и непосредственного участника имущественных отношений.

Ст.124 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что публично-правовые образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Подобным образом закрепляется положение, что государство, участвуя в имущественных (частноправовых) отношениях, должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные самой природой регулируемых отношений. За нарушение гражданских прав или неисполнение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть применены обычные меры имущественной ответственности, ибо во "внутренних" (внутригосударственных) гражданских правоотношениях публично-правовые образования лишены судебного иммунитета, т.е. возможности привлечения к суду только с их согласия. Тем самым деятельность государства в гражданском обороте вводится в нормальные рамки, и оно становится равноправным участником правоотношений. За пределами правил, установленных Гражданским кодексом, участие государства в гражданском обороте сводится к нормативному регулированию и контрольно-надзорным функциям.

Еще одна отличительная черта российского законодательства по сравнению с советским —  множественность  публичных субъектов гражданского права, связанная с прекращением существования СССР и возникновением Российской Федерации как федеративного государства. Ранее государство рассматривалось как единый субъект гражданского права, а государственная собственность представляла собой единый фонд. Но уже в Законе РСФСР от 24.12.1990 «О собственности в РСФСР» государственная собственность РСФСР выступает в виде федеральной собственности и собственности республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев и областей, которые независимы как собственники принадлежащего им имущества и не отвечают по обязательствам друг друга. С целью наделения субъектов Российской Федерации имуществом для реализации их гражданской правосубъектности постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 3020-1 был установлен специальный публичный порядок передачи указанным внутригосударственным образованиям имущества, порождающий возникновение у них субъективных вещных прав на приобретаемое таким способом имущество. И, наконец, согласно постановлению Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10.04.1992 «О Федеративном договоре» территориальные единицы Российской Федерации признаны субъектами Российской Федерации; с этого момента можно говорить об их гражданской правосубъектности, предполагающей возможность приобретения ими гражданских прав и обязанностей.[15]

Сейчас, согласно ст.124 Гражданского кодекса РФ, в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, выступают Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Вместе с муниципальными образованиями, упомянутыми в той же статье, их обычно выделяют в категорию публично-правовых образований. Таким образом, рассматривать государство как единый и неделимый субъект ни в публичном, ни в гражданском праве более нельзя. Государство олицетворяют в правоотношениях субъекты двух уровней: Российская Федерация и субъекты Российской Федерации.

Среди ученых продолжается дискуссия о форме участия государства в гражданских правоотношениях: можно ли государство как равноправный субъект гражданско-правовых отношений отнести к юридическим лицам, или необходимо выделять его как особого субъекта? Действующее российское законодательство считает государство, государственные и муниципальные (публично-правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права (sui generis), существующими наряду с юридическими и физическими лицами. Однако к их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей данных субъектов. Очевидна, например, невозможность применения к ним правил о порядке создания и прекращения юридических лиц, о государственной регистрации юридических лиц (ст.51 ГК), о наименовании и месте нахождения юридического лица (ст.54 ГК), о представительствах и филиалах (ст.55 ГК). Гражданско-правовые сделки с участием публично-правовых образований, напротив, по общему правилу (при отсутствии специальных изъятий) подчиняются нормам о сделках с участием юридических лиц, хотя сами эти субъекты юридическими лицами не являются.

По мнению Д.В.Пяткова, Российская Федерация и субъекты Российской Федерации выступают как публично-властные образования, а субъектами права являются одноименные хозяйственные публичные организации, которые и вступают в гражданские правоотношения на равных началах с другими участниками этих отношений. Эта модель является несколько измененной концепцией, известной многим зарубежным странам и дореволюционной России, а именно: деление юридических лиц на частные и публичные, которое позволяет государству выступать в гражданском обороте в качестве юридического лица публичного права. Согласно же мнению С.Э.Жилинского, государство должно выступать и отвечать во внутреннем экономическом обороте как самостоятельный субъект, и для реализации этой идеи следовало бы установить правосубъектность казны как экономического аналога государства, определив казну как особый имущественный фонд, распоряжение которым ограничено даже для законодательного органа и имеет особый режим[16].

Действительно, в гражданском обороте между такими субъектами права, как государство и юридическое лицо, есть сходство. Прежде всего они являются субъектами вторичными по отношению к физическому лицу, в этом смысле искусственными; и то, и другое — фикция, необходимая для определенных целей. Их участие в гражданском обороте проистекает не из их природных свойств, а из норм права, закрепленных в законодательстве или рассеянных в социальном быту. В этом смысле неубедительны аргументы противников признания государства юридическим лицом о том, что само юридическое лицо возникает по воле государства, а для участия государства в имущественных отношениях не требуется специальной процедуры. Большинство правил, установленных гражданским законодательством, относимы к любым коллективным образованиям в силу прямого указания в законе (п.2 ст.124 ГК).

Участие государства в гражданских правоотношениях в форме юридического лица-казны, как отмечает Н.А.Кирилова, на первый взгляд кажется более предпочтительным. Прежде всего, это упростило бы участие данного субъекта в гражданском обороте, автоматически уравняло бы государство с другими юридическими лицами и, как полагают многие, позволило бы в большей степени обеспечить интересы традиционных участников гражданского права, а, кроме того, устранить нынешние проблемы определения надлежащего ответчика при определении иска государству.

Но публичные образования обладают такими сущностными чертами, которые не вписываются в форму юридического лица. Вступая в гражданско-правовые отношения, государство автоматически не перестает быть субъектом власти. Государство как суверен обладает свойствами, которые превращают его в особого субъекта гражданского права, а именно: принимает законы, которым должны следовать все остальные субъекты гражданского права,  может принимать административные акты, из которых возникают гражданско-правовые отношения независимо от воли другой стороны, сохраняет властные функции даже тогда, когда оно вступает в построенные на началах равенства правовые отношения, пользуется иммунитетом.

Кроме того, если в рамках договорных правоотношений оно участвует в качестве обычного коллективного субъекта гражданского права, и в этом случае необходимо всеми правовыми средствами добиваться уравнивания государства с другими субъектами, то особенность обязательств, возникающих вследствие причинения вреда, как раз состоит в том, что в них государство характеризуется как причинитель вреда своей властной деятельностью, то есть выступает в качестве суверена. Получается, что формальное уравнивание государства с другими субъектами гражданского права противоречит интересам частных лиц.

Глава 3. Особенности участия государства в гражданских правоотношениях.

3.1. Государство в отдельных видах гражданских правоотношений.

Выступление государства в конкретных гражданских правоотношениях отражает его специфику как особого, хоть и равноправного, субъекта этих отношений. В первую очередь это проявляется в тех гражданских правах и обязанностях, которые принадлежат исключительно государству.

Материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях составляет имущество, принадлежащее им на праве собственности. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования являются собственниками своего имущества и в этом качестве участвуют в отношениях собственности и иных вещных правоотношениях.

Имущество казны, состоящее главным образом из средств соответствующего государственного или местного бюджета, составляет материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Бюджетными средствами распоряжаются финансовые органы (федеральное и республиканские министерства финансов, их региональные и местные управления и отделы). Поэтому именно они чаще всего выступают в качестве органов, уполномоченных публично-правовыми образованиями (т.е. от их имени) для участия в гражданских правоотношениях, в частности при выпуске (эмиссии) государственных или муниципальных внутренних займов или предоставлении кредитов, а также при предъявлении к государственные или муниципальным образованиям имущественных требований (исков), в том числе в порядке субсидиарной ответственности за долги созданных ими учреждений. Что касается иного находящегося в публичной собственности имущества, то распоряжение им от имени собственника осуществляют иные уполномоченные на то органы. Так, создание, реорганизация и ликвидация государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе наделение их имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также контроль за его сохранностью и использованием по назначению осуществляется органами по управлению государственным имуществом. В настоящее время это Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.[17]