Гражданская правосубъектность государства

Если органы юридического лица во всех случаях представляют собой лишь часть юридического лица, не имеющую самостоятельной правосубъектности, а государственные органы могут и сами обладать статусом юридического лица. Однако они могут и не наделяться самостоятельной гражданской правосубъектностью, причем даже несмотря на свой высокий государственно - правовой статус, поскольку выполнение их функций не требует непосредственного участия в гражданско - правовых имущественных отношениях (например, не являются юридическими лицами Федеральное Собрание Российской Федерации или федеральное правительство).

Вопрос о том, всегда ли государственные органы выступают от имени государства, долгое время оставался дискуссионным. Одни авторы (Р.О.Халфина) считали, что часть их выступает от своего имени, и лишь часть (суд, прокуратура, органы Министерства финансов) — от имени государства; другие (Б.М.Лазарев) полагали, что государственные органы выступают от своего имени, действуя по поручению государства; а третьи (А.А.Пушкин, В.А.Власов, Ю.М.Козлов) — что, напротив, государственные органы в административно-хозяйственных правоотношениях осуществляют права государства и действуют от его имени, вместе с тем оставаясь самостоятельными субъектами этих отношений. П.П.Виткявичюс предлагал определять связь между государством и его органами как между частью и целым: государство существует и действует посредством своих органов, органы также существуют лишь как органы государства. Они совершают конкретные действия в пределах своей компетенции от своего имени, но в результате этих действий выполняют функции государства и во многих случаях порождают правовые последствия непосредственно для государства. М.И.Брагинский утверждал, что «кто бы ни осуществлял действия от имени конкретного государственного образования или административно-территориальной единицы, именно они и должны быть признаны носителем соответствующих прав и обязанностей».

Считаю нужным присоединиться к тому мнению, что порядок участия государственного органа в гражданском обороте зависит скорее не от вида этого органа, а от того, какую конкретную деятельность он осуществляет, и может определяться по трем моделям.

Государственный орган может реализовывать полномочия, которые могут осуществляться им исключительно от имени государства. В этом случае он действует в качестве самого государства, так же, как органы юридического лица; отношений представительства здесь не возникает, и участие государства в гражданском обороте является непосредственным. В результате действий этих органов участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не органы их исполнительной или законодательной власти, либо органы местного самоуправления. Данное положение относится к: 1) обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда властными актами государственных органов, их должностных лиц; 2) случаям, когда участие в гражданском обороте от имени государства вытекает из их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п.1 ст.125 ГК). Такая модель, когда ответственность за действия государственных органов несет государство, оказывается наиболее приемлемой с точки зрения защиты интересов частных лиц.

В связи с этим стоит упомянуть особое место, занимаемое среди системы государственных органов Правительством РФ. Действующее законодательство в ряде случаев отождествляет его с государством как таковым. Так, Лесным кодексом стороной в договоре концессии признается Правительство РФ или уполномоченный им федеральный орган. Отождествление указанного субъекта с его органом выражено и в Законе РФ от 13 ноября 1992 г. "О государственном внутреннем долге Российской Федерации", в котором таким долгом признаются "обязательства Правительства РФ". Применительно к гражданским отношениям это означает, что Правительство РФ обладает неограниченными полномочиями для выступления от имени Российской Федерации.

Во-вторых,  государственный орган  может вступать в отношения с третьими лицами по реализации собственных полномочий, возложенных на него соответствующим актом, и тогда выступает от собственного имени. Так, в соответствии с Федеральными законами "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", "О государственном материальном резерве", "О государственном оборонном заказе" в роли государственного заказчика выступают федеральные органы исполнительной власти. Однако соответствующие договоры направлены на удовлетворение тех или иных общегосударственных нужд, а не конкретных нужд названных органов власти. Поэтому их стороной - покупателем товаров (и, соответственно, субъектом ответственности за нарушение обязательств, в частности по оплате товара) в действительности является непосредственно публично - правовое образование в целом (в данном случае - Российская Федерация), а не тот или иной орган власти.

Наконец, когда орган государства выполняет задачи, связанные с организацией его деятельности (проведение ремонта, оплата коммунальных услуг, приобретение оборудования, помещений), здесь он действует только от своего имени в рамках правовой конструкции учреждения. Тогда он выступает в роли финансируемого собственником государственного учреждения как юридического лица с ограниченным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество и под субсидиарную ответственность создавшего их публичного собственника. Если рассматривать тот же государственный заказ, государственным заказчиком по договору поставки для государственных нужд может стать и государственное учреждение как самостоятельное юридическое лицо, удовлетворяющее собственные нужды в соответствующих товарах. В таком случае данное юридическое лицо становится и формальной, и фактической стороной договора и субъектом ответственности за нарушение его условий (при субсидиарной ответственности государства на основании п. 5 ст. 115 и п. 2 ст. 120 ГК РФ).

В деликтных правоотношениях этот вопрос обычно решается проще. Если причинение вреда стало результатом осуществления властных (публично - правовых) полномочий того или иного государственного органа либо должностного лица, ответственность за него в силу закона имуществом своей казны несет соответствующее публично - правовое образование в целом (ст. ст. 1069 - 1071 ГК РФ). Если же речь идет об "обычном" причинении вреда, например возникшем в результате наезда на пешехода автомобиля, принадлежащего государственному органу (юридическому лицу), то имущественная ответственность за него возлагается на непосредственного причинителя - соответствующее юридическое лицо (в данном случае - на владельца автомобиля). Таким образом, ответ на вопрос, реализуется ли гражданская дееспособность государства конкретным государственным органом в конкретном правоотношении,   зависит от того, в чьих интересах возникло это правоотношение – публично-правового образования или его юридического лица.

Поскольку действия органов власти, совершенные в пределах их компетенции, являются действиями самих публично-правовых образований, важно определить, основаны ли эти действия на соответствующих полномочиях данных органов, входят ли они в их компетенцию. Компетенция государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и по участию в гражданских правоотношениях, устанавливается актами публичного, а не частного (гражданского) права. Для сферы гражданского права имеет значение прежде всего их компетенция по использованию государственного и муниципального имущества, включая возможности его приобретения и отчуждения (распоряжения), а также компетенция в области возложения (несения) имущественной ответственности. Действия, направленные на создание гражданских субъективных прав для государства, составляют юридические факты или входят в состав юридических фактов, возникновение которых порождает для него соответствующее субъективное право. Совершение действий органом, которому не предоставлено право выступать от имени государства, или совершение таких действий, к выполнению которых он не уполномочен, не может считаться осуществлением дееспособности государства.

Гражданская дееспособность государства может быть связана не только с деятельностью его органов. Согласно п.3 ст.125 ГК РФ, для осуществления своих функций может использовать и институт гражданского представительства: в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Особенность таких отношений заключается в том, что полномочия представителя в таких случаях вытекают не из доверенности или иной сделки, а из юридического акта государства.

В частности, законодательством устанавливается порядок назначения представителей интересов Правительства РФ в судах. Представителями в судах интересов Правительства РФ в случаях предъявления к нему исковых или иных требований назначаются на основании распоряжения Правительства РФ соответствующему федеральному органу исполнительной власти (в зависимости от характера заявленных требований) должностные лица указанных органов. Интересы государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности. могут быть представлены физическими лицами, с которыми заключается договор поручения (контракт на представление интересов государства в соответствующих органов управления обществ и товариществ). В настоящее время эта правовая конструкция достаточно востребована в качестве дополнительного способа оформления участия государства в гражданском обороте.

1.4 Признание государства в качестве субъекта гражданского права.

Представления об участии государства в гражданском обороте были подвержены изменениям в зависимости от исторического, политического, экономического развития общества и на протяжении истории постепенно усложнялись. С момента своего появления в качестве особой политической формы организации власти на определенной территории государство в рамках своей деятельности участвовало как минимум в правоотношениях по распоряжению своим имуществом. И все же единственным субъектом гражданских прав и обязанностей в тот период признавался гражданин, правосубъектность которого всегда вытекает из его свойств: биологических (правоспособность) и психических (дееспособность). С этих позиций государство как участник гражданского оборота отождествлялось с лицом, его возглавлявшим, а имущество государства —  с имуществом суверена.

Несколько по-иному определялось государственное имущество в государствах с республиканской формой правления. Так, в ранний период существования римского государства государственным имуществом признавались вещи римского народа, принадлежавшие всем вообще и никому в частности. Все сделки с имуществом государственной казны (aerarium), заключенные органом власти с частными лицами, наделяли правами и обязанностями не его лично, а весь римский народ как единство, наделенное способностью к самостоятельной юридической деятельности. Таким образом, государство как властитель и законодатель не отделялось от государства как субъекта частных прав. Однако при преобразовании республики в монархию казна цезаря (fiscus), возникшая как частное имущество принцепса, постепенно превращается в государственное и поглощает все источники государственных доходов, в том числе ранее пополнявшие aerarium, но в обороте по-прежнему подчиняется нормам гражданского права.

Со временем особенность правового положения императора как первого гражданина римского народа была утрачена, и в другие системы права положение суверена было рецепировано без нее. Государства феодальной Европы и Азии были собственниками земельных богатств, другого многочисленного имущества, являлись стороной в сделках, участвовали в наследственных правоотношениях в качестве наследника и т.п.  Но в гражданском обороте они выступали не в качестве обычного частного лица, равного всем остальным, а в качестве суверена, лица публичного, по особым нормам, устанавливаемых каждый раз таким образом, чтобы обеспечить себе наибольшие преимущества, причем используя при этом особые методы.

В целях наиболее эффективной реализации публичных функций монархом был разработан институт защиты от имущественных претензий частных лиц —  иммунитет высшего лица государства. Понятие иммунитета сложилось в эпоху феодализма и основывалось на том, что суверен, сам устанавливающий законы, не может совершить чего-либо неправомерного. Поскольку государство еще не отделилось от личности монарха, иммунитет государства совпадал с иммунитетом суверена и происходил из него таким же образом, как это было с собственностью государства и суверена.

Представление о том, что государство — это субъект частного права, действующий в гражданском обороте на равных условиях с физическими и юридическими лицами, появилось в тот период, когда была осознана необходимость подчинить суверена в имущественных отношениях общегражданским нормам права и суду. А это, в свою очередь, стало возможным с появлением капиталистических отношений, когда зарождающийся слой собственников —  буржуазия —  не мог и не желал больше мириться с тем, что феодальные властители, особенно монарх, стояли над законом, в том числе гражданским. Сохранение привилегированного, произвольно устанавливаемого  режима участия государства в частноправовых отношениях стало тормозом на пути экономического развития общества. Таким образом, начали получать признание идеи торжества идеи правового государства, приоритета прав человека, провозглашение права частной собственности как основного социально-экономического права и необходимости его защиты. На фоне этих процессов начинается обособление имущества, предназначенного для удовлетворения общих нужд, в особую группу. В общественном сознании утверждается идея о том, что «власть государственная не есть власть, принадлежащая лично определенному физическому лицу (например, монарху) или совокупности лиц в государстве, но самому общественному союзу — государству, как юридически организованному единству народа в его прошедшем, настоящем и будущем, как моральной личности или юридическому лицу с юридически организованной волей и властью».