Гражданская правосубъектность государства

Глава 2 История развития гражданской правосубъектности государства

1.2.Гражданская правосубъектность государства в дореволюционной России.

Роль российского государства была традиционно велика во всех сферах общественной жизни, в том числе и в гражданском обороте. В начале ХХ века И.М.Фридман в своем труде «Доходы и расходы русского государства» приводил такие данные: «Русское правительство владеет и управляет 2/3 всей железнодорожной сети и 7/8 всех телеграфов. Почти 1/3 всей земли и 2/3 лесов находится в его непосредственном заведовании. Оно владеет наиболее ценными рудниками и обрабатывает на своих заводах продукты, добытые из этих рудников. Оно продает все спиртные напитки, потребляемые населением, и скупает весь спирт, необходимый для народного потребления. Русское государство —  самый крупный землевладелец, самый крупный капиталист, самый крупный строитель железных дорог и самый крупный предприниматель во всем мире».

В дореволюционной России участие государства в гражданском обороте, прежде всего в имущественных правоотношениях, регулировалось Сводом законов Российской Империи: Сводом законов гражданских, сводами учреждений, а также уставами о казенном управлении. При этом законодатель исходил из того, что казна (государство) при осуществлении права государственной собственности реализует как верховное господство государства над всеми землями, так и господство частного лица над своей собственностью. В законодательстве Российской Империи указывалось, что право государственной собственности состоит «в верховном обладании государственными имуществами, в пользовании и распоряжении оными».

В тексте Свода законов термин «государство» отсутствовал в перечне субъектов гражданского права, однако «казна» признавалась юридическим лицом, то есть полноправным участником гражданского оборота (ст.698 ч.1 т.Х). Ст. 696 Свода законов гражданских указывает, что верховное обладание государственными имуществами принадлежит единственно самодержавной власти Императорского Величества. Однако, исходя из рассмотрения вопроса в юридической литературе, данное требование вовсе не означало, что царь являлся собственником государственных имуществ. Субъектом права государственной собственности признавалась казна, а император был ее ближайшим и верховным представителем.

Закон гласил, что все имущества, никому не принадлежащие в особенности, т.е. ни частным лицам, ни сословиям лиц, ни дворцовому ведомству, ни уделам, ни установлениям, принадлежали к составу имуществ государственных. Таковыми, в частности, признавались казенные земли населенные и ненаселенные, пустопорожние и дикие поля, леса, оброчные статьи, морские берега, озера, судоходные реки и их берега, большие дороги, здания, как публичные, так и казенные и другие тому подобные; земли и острова, вновь открываемые, когда порядком, для этого установленным, они передаются именем государства в его обладание. Общественные имущества (принадлежащее дворянским обществам, городам и городским сообществам, обществам сельских обывателей, земствам) к государственным имуществам не относились. Что касается договорных правоотношений, в п.1 «Положения о казенных подрядах и поставках» законодатель определил, что «казна в производстве договоров подряда и поставки поступает единообразно на основании общих правил, кроме 1) случаев, которые изымаются из сего особым высочайшим повелением, 2) наймов, покупок и продаж, производимых хозяйственным распоряжением, 3) казенных подрядов, по которым установлены особые правила».

Несмотря на такую значительную роль государства как собственника и предпринимателя, в юридической литературе дореволюционной России комплексных исследований гражданской правосубъектности не велось. В основном русские юристы занимались вопросами участия государства в имущественных правоотношениях. В работах крупнейших российских правоведов выделялись три позиции по поводу формы реализации гражданской правосубъектности государства: 1) казна - это публично - правовое юридическое лицо, осуществляющее свою деятельность через свои органы (ведомства и правительственные учреждения), а также поверенных и представителей; 2) "государство" и "казна" есть тождества, при том, что казна - субъект гражданского права и имеет юридическую природу юридического лица; 3) именно государство является самостоятельным субъектом гражданского права, имеющим правовую природу юридического лица.

Так, Г.Ф.Шершеневич выделял казну, представляющую государство с хозяйственной стороны, среди публичных юридических лиц, которые устанавливаются помимо воли частных лиц. Д.И.Мейер в работе «Русское гражданское право» отмечал: «Между отдельными юридическими лицами в особенности обращает на себя внимание казна — государство — как субъект имущественных прав. Нуждаясь во множестве вещей для удовлетворения своих разнообразных потребностей, государство, совокупность граждан, по необходимости одаряется имущественными правами и, таким образом, является в юридическом быту субъектом гражданского права и в этом качестве называется казной».

Часть юристов вместе с Шершеневичем и Мейером полагала, что необходимо трактовать имущественные права государства так же, как и права частных лиц, поскольку оно совершает те же сделки и в тех же формах. Другая же часть, как Н.Лазаревский,  считала, что «представление о государстве как о юридическом лице частного права вовсе не есть такое понятие, которое с покон века присуще всякому праву вообще. Многие законодательства без этого понятия уживаются довольно продолжительное время, и все имущественные отношения казны могут конструироваться как отношения чисто публично-правовые».(цит.по: 6, с.83). Тем не менее большинство из них признавало, что такая конструкция может использоваться, чтобы обеспечить надлежащую защиту прав и интересов частных лиц, выступающих контрагентами государства. Вместе с тем предлагалось рассматривать государство как привилегированный субъект, которому следовало предоставить преимущественные права в сравнении с отдельными гражданами, потому, как писал Д.И.Мейер, «что каждый отдельный гражданин должен жертвовать личными интересами для общего блага, и только те привилегии несправедливы и ненавистны, которые даются одним гражданам перед другими, а не те, которые установлены для общественной пользы»[8].

2.2.Гражданская правосубъектность Советского государства.

Советскому государству в области гражданского права было отведено совершенно особое, исключительное место. В Преамбуле и п.1 Конституции СССР было закреплено: «Советское государство на современном этапе превратилось в общенародное государство, выражающее интересы рабочих, крестьян, трудящихся, интеллигенции всех наций и народностей страны». Так, с одной стороны, государство отождествлялось с обществом, и интересы государственные — с общественными; с другой стороны, был закреплен классовый характер правосубъектности Советского государства. При этом гражданская правосубъектность не являлась исключением: она устанавливалась и использовалась в интересах рабочего класса и крестьянства, а в условиях развитого социалистического общества —  в интересах всего народа. По определению Р.О. Халфиной, в зрелом социалистическом обществе социалистическое государство является той формой, в которой народ выступает в качестве субъекта права, в том числе и гражданского.

Советское государство, как отмечал С.Н.Братусь, весьма редко выступало как субъект гражданского права, так как субъектами прав и обязанностей в имущественных отношений являлись госбюджетные учреждения и хозрасчетные предприятия. В гражданских правоотношениях, как правило, стали участвовать государственные предприятия и учреждения как самостоятельные субъекты гражданского права, что, с точки зрения А.В.Венедиктова,  «исключало возможность возложения ответственности за весь риск их хозяйственных операций на Советское государство в целом».

Важнейшей стороной участия советского государства в гражданских правоотношениях, как указывает Р.О.Халфина, было положение государства как единого и единственного собственника всего принадлежащего ему фонда, включающего в себя основную массу орудий и средств производства. Основная часть государственной социалистической собственности находилась в оперативном управлении предприятий и организаций, а определенная часть была закреплена за отдельными организациями и учреждениями, находящимися на государственном бюджете[9].

Кроме того, в силу принципа единства казны все доходы государства по налогам и иным обязательным платежам концентрировались в едином бюджетном фонде до того, как они направлялись в соответствии с расходной частью бюджета и независимо от источника доходов на соответствующие цели по сметным ассигнованиям. Имущество, непосредственным распорядителем которого является государство как казна, т.е.имущество, еще не обособленное в управление отдельных госорганов, выступало в качестве фонда денежных средств, находившегося на централизованном текущем счете Министерства финансов. Только к казне могли быть обращены требования кредиторов, когда в исключительных случаях государство принимало на себя ответственность за долги хозрасчетных предприятий.[10]

В исключительной собственности государства находились некоторые важнейшие объекты — земля, ее недра, леса и воды. В связи с этим государство как целое непосредственно участвовало в правоотношениях, возникающих в связи с изменением назначениях того или иного вида земель, строительством гидротехнических сооружений, осуществлением мероприятий по мелиорации, государственным контролем за использованием земель. В связи с распоряжением другими объектами исключительной собственности государства в правоотношениях могли участвовать не только отдельные органы государственной власти и государственного управления, но и непосредственно государство.

Создание законодателем для государства привилегированных условий участия в гражданском обороте прослеживается, например, в ст.153 ГК РСФСР 1964 г., устанавливающей принцип неограниченной виндикации государственного имущества: «государственное имущество... неправомерно отчужденное каким бы то ни было способом, может быть истребовано соответствующими организациями от всякого приобретателя». П.2 ч.1 ст.90 устанавливал, что «на требования государственных организаций о возврате государственного имущества из незаконного владения... исковая давность не распространяется». Более того, имущество, обнаруженное у незаконного владельца, когда требование собственника не могло быть удовлетворено в связи с истечением срока исковой давности, переходило в доход государства. Р.О.Халфина подчеркивала, что эта норма соответствовала духу советского гражданского права: «Советское право исходит из того, что истечение времени и непредъявление собственником требования не может превратить владельца в законного. Изъятие у незаконного владельца имущества в доход государства имеет целью не допустить неосновательного обогащения. Таким образом, участие государства в имущественных правоотношениях рассматриваемого вида имеет большое воспитательное значение». Ст.98 содержала особый порядок обращения взыскания на государственное имущество, согласно которому «имущество, относящееся к основным средствам государственных предприятий, не может быть предметом залога, и на него не может быть обращено взыскание по претензиям кредиторов. На прочее имущество взыскание может быть обращено за изъятиями, установленными ГПК РСФСР, а в отношении денежных средств законодательством Союза ССР»[11].

Таким образом, государство как участник гражданских правоотношений пользовалось исключительными условиями —  не утрачивало своей суверенной сущности, обладало иммунитетом как внешним, так и внутренним, являясь при этом единым и единственным собственником средств производства. В таких условиях не признавалось и не могло признаваться равноправие государства с другими субъектами гражданских правоотношений. Идея о том, что государство может выступать как субъект частного права, наравне с прочими, признавалась советскими юристами присущей буржуазным странам, но не Советскому государству. Так, рассматривая понятие о гражданской правосубъектности государства в зарубежных странах, С.Н.Братусь писал: «Государственная собственность в буржуазных странах — разновидность частной собственности. Поэтому само государство, вынужденное для осуществления своих функций участвовать в гражданском обороте в качестве продавца и покупателя, заказчика, нанимателя, заемщика, заимодавца и т.д., приравнивает себя к частным лицам... Собственность фиска — это та же буржуазная, эксплоататорская собственность».

Ученые определяли Советское государство как особый субъект гражданского права, особое юридическое лицо, нераздельно объединяющее в себе качества политической власти и гражданской правосубъектности. На раннем этапе (двадцатые-тридцатые годы) вопрос о гражданской правосубъектности государства или не выходил за рамки отдельных замечаний о выступлении государства в гражданских правоотношениях (государственной собственности, о переходе государству бесхозяйного и выморочного имущества, о выступлении государства по внешнеторговым сделкам), или вообще ставился под сомнение. К примеру, П.И.Стучка, отстаивавший незыблемость права государственной социалистической собственности, категорически утверждал, что Советское государство не является и «не будет превращено в субъекта гражданского права». С полным упразднением частной собственности в нашей стране гражданское право как право частное,  по его мнению, должно было отмереть.

В трудах советских юристов освещались, прежде всего, вопросы, связанные с характеристикой государства как собственника. В классической форме советская доктрина права государственной собственности нашла выражение в трудах А.В. Венедиктова: государственная социалистическая собственность составляет всенародное достояние, поэтому, в чьем бы обладании оно не находилось, оно может принадлежать на праве собственности только государству. При этом права государственных органов на закрепленное за ними имущество, хотя они включали в себя право владения, пользования и распоряжения, не считались правами собственности.[12]

Дискуссионным был также вопрос о том, следует ли включать в понятие гражданской правосубъектности государства (или государственных юридических лиц) компетенцию. Позиция каждого автора по этому вопросу обуславливалась тем, как он определял само понятие компетенции. Для А.А.Пушкина компетенция —  совокупность принадлежащих госоргану властных прав в области планирования, финансирования, капитального строительства, то есть административно-хозяйственная правосубъектность, существующая независимо от правосубъектности гражданской. М.В.Брагинский также не относит компетенцию к характеристикам правосубъектности, поскольку она относится к властным отношениям государства, а отношения государства с другими субъектами «являются предметом гражданского права лишь постольку, поскольку обе их стороны выступают как равные субъекты». С другой стороны, приверженцы единого гражданско-правового регулирования имущественных отношений, следуя за А.В.Венедиктовым, приходили к выводу, что компетенция — собирательное понятие для гражданской, административной и всех других видов правосубъектности, принадлежащей госорганам. Однако Ю.Г.Басин решительно выступал против сведения компетенции к правосубъектности, поскольку властные функции государства реализуются во всех сферах деятельности, а властная правосубъектность — только в сфере административного права, но никак не гражданского. В.К.Мамутов, первоначально рассматривая правоспособность как одну из составных частей компетенции, впоследствии пришел к выводу, что правоспособность означает лишь возможность правообладания, а компетенция воплощается в конкретных правах и обязанностях, тем отличающихся от обычных обязанностей и субъективных прав, что они приобретаются непосредственно в силу закона, а их объем не может быть изменен по воле правосубъектных лиц. Другие авторы (С.М.Корнеев), наоборот, считают, что гражданская правосубъектность государства определяется именно компетенцией, а не гражданской правоспособностью и дееспособностью, так как государство имеет права не в силу того, что наделено правоспособностью, а в силу того, что оно является властью, сувереном. По мнению же П.П.Виткявичюса, о проявлении компетенции государства в области его гражданской правосубъектности можно говорить лишь в тех случаях, когда в приобретении гражданских прав и обязанностей, а также в осуществлении и выполнении их участвует именно высший орган государственной власти или государственного управления, компетенцию которого в основном можно считать проявлением компетенции самого государства[13].