Государственный контроль использования и охраны земель

       Юридическая ответственность, применяемая в  сфере земельных отношений, эффективна только в комплексе с другими  формами и мерами социального, правового регулирования.

       Деятельность  по упорядочению земельных отношений  складывается как бы из трёх компонентов: организационно-превентивный, компенсационно-восстановительный, юридическая ответственность.

       Организационно-превентивная деятельность направлена на всеобъемлющее регламентирование правомерной деятельности субъектов земельных правоотношений, создание необходимых условий и стимулов для осуществления ими всего комплекса земельных прав и обязанностей

       Компенсационно-восстановительный  компонент включает совокупность различных мер, применяемых к случаям правомерного, санкционированного негативного воздействия на земельные ресурсы. Сюда, в частности, относятся: обязательное снятие, перенесение и сохранение плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель, рекультивация нарушенных земель, восстановление их плодородия и других полезных свойств после завершения работ, связанных с нарушением земель; возмещение потерь лесохозяйственного производства при изъятии лесных земель для нелесохозяйственных нужд; возмещение потерь сельскохозяйственного производства при изъятии сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд; освоение равноценной земельной площади и вовлечение её в соответствующий оборот взамен исключенного из оборота земельного участка.

       Юридическая ответственность вступает в действие в тех случаях, когда не срабатывает  или оказывается недостаточными организационно-предупредительные, восстановительные  меры и в результате чего совершаются  правонарушения. Охранительные отношения юридической ответственности по фактам земельных правонарушений возникают не только по материалам природоохранительных, землеохранных и правоохранительных органов, но и по заявлениям граждан, требованиям и искам общественных объединений, учреждений и предприятий.

       Земельный кодекс содержит общую норму, любое  нарушение которой должно привести в движение механизм юридической  ответственности: осуществление субъектами земельных отношений принадлежащих  им прав не должно наносить вреда земле  как природному объекту, окружающей природной среде, а также правам и правомерным интересам других лиц (статья Земельного кодекса). Однако привлечение к ответственности лица, нарушившего указанную норму, возможно лишь в том случае, если закон содержит меру государственного принуждения (санкцию) в отношении конкретных видов правовых отклонений и нарушений.

       Санкции юридической ответственности определяют меры и пределы ответственности  за совершенное нарушение, несоблюдение или ненадлежащее соблюдение правовых требований. Иначе говоря, санкции выражают параметры неблагоприятных последствий в отношении субъекта правонарушения.

       Будучи  средством (способом) реализации функций  юридической ответственности, санкции  подразделяются на:

       - карательные (конфискация земельного  участка, административный арест, лишение свободы, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью);

       - правовосстановительные (восстановление  нарушенных вещных прав на  землю, возврат самовольно захваченного  земельного участка, отмена неправового административного земельного акта);

       - правоограничительные (ограничение,  приостановление права землепользования);

       - компенсационная (возмещение вреда).

       Прежде  всего, и в значительной степени именно характер санкций юридической ответственности выражает особенности и определяет назначение административного, уголовного, гражданско-правового, земельно-правового и других видов ответственности, призванных реагировать на земельные правонарушения. 

         Административная ответственность  за земельные правонарушения 

       Среди всех видов юридической ответственности  административная ответственность  является наиболее разработанной и  преобладающей в нормативно-правовом массиве об ответственности за земельные  правонарушения.

       Основанием  административной ответственности является совершение административного правонарушения, содержащего необходимые признаки состава противоправного деяния в сфере земельных отношений.

       Административным  правонарушением в области охраны и использования земель, исходя из смысла статьи 28 КоАП РК, следует считать противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие физического лица или противоправное действие либо бездействие юридического лица, посягающее на охраняемый законом земельный правопорядок, права и законные интересы субъектов земельных отношений, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.

       Административная  ответственность применяется за нарушение земельного законодательства и причинение вреда земельным ресурсам, либо создание реальной угрозы его причинения, если эти правонарушения по своему характеру, степени общественной опасности не требуют в соответствии с законодательством уголовного преследования.

       Разграничение составов преступлений и административных проступков проводится исходя из степени общественной опасности противоправного деяния, определяемой по объективным и субъективным признакам: наличие и размер ущерба (вреда); неоднократность, повторность деяния; форма вины.

       Традиционно большинство административных земельных проступков законодателем относится к так называемым формальным составам, и угроза причинения или наличие вреда не рассматривается в качестве обязательного условия наступления ответственности.

       Достаточным основанием для приведения в действие механизма административно-правовой ответственности является сам факт совершения противоправного деяния – игнорирование административно-правового предписания, нарушение административно-правового запрета и т.д. Практически все составы земельных правонарушений, содержащиеся в КоАП РК, по своей конструкции относятся к формальным составам, то есть в перечень их необходимых признаков не включены общественно опасные, вредные последствия деяния. Согласно конструкции абсолютно большинства составов административных проступков уже само противоправное деяние представляет общественную опасность, поэтому противоправное деяние и его опасность получают соответствующую правовую оценку, а лица, совершившие его, подвергаются юридическому воздействию. Например, юридически значимыми, влекущими административную ответственность деяниями являются: нарушение экологических требований по охране земель; невыполнение предписаний и требований по охране земель и землепользованию; отказ от предоставления или искажение информации о состоянии земель и использовании земельных ресурсов; несообщение о производственных сверхнормативных сбросах и выбросах загрязняющих веществ; нарушение права собственности на землю; использование земель не по целевому назначению; невыполнение требований природоохранного режима использования земель; несвоевременный возврат временно занимаемых земель и т.д. (статьи 118, 240, 242, 253, 254, 257, 258 КоАП РК).

       Одни  и те же или же смежные противоправные деяния могут быть разграничены на уголовные и административные по признаку повторности. В этих случаях повторность противоправного деяния в течение определенного законодательством срока является основанием для отнесения его к разряду уголовного деяния.

       Форма вины также может учитываться  при разграничении административных проступков и уголовных деяний в сфере земельных отношений.

       Умышленный  характер деяния свидетельствует о  большей степени его опасности  и нередко в законодательной  практике именно это обусловливает  необходимость криминализации деяний. В отдельных случаях при прочих равных условиях возможно учитывать, по крайней мере, теоретически это не исключается, в качестве разграничивающего критерия административного проступка от уголовного деяния статус правонарушителя, его должностное положение, функциональные обязанности.

       В прежнем законодательстве об административных правонарушениях субъектами административной ответственности могли быть признаны только граждане и должностные лица, виновные в совершении административного земельного проступка (КоАП КазССР). Теперь, в результате принятия нового КоАП РК, перечень субъектов административной ответственности пополнился юридическими лицами. В соответствии со статьей 31 КоАП РК к административной ответственности наряду с физическими лицами привлекаются и юридические лица. Указанное новшество в административном законодательстве является принципиальным, поскольку вносит серьезные изменения в сущность, содержание и пределы действия административной ответственности.

       В природоохранной и землеохранной  деятельности целого ряда зарубежных стран уже достаточно давно и широко практикуется привлечение к административной ответственности юридических лиц. В условиях рынка подобный подход введен в законодательную практику ряда стран СНГ, включая Россию, что представляется вполне обоснованным в силу функционально-целевых характеристик и преимуществ административной ответственности.

       Закон выдвигает целый ряд правовых принципов и требований для признания  физических и юридических лиц  субъектами административной ответственности  за земельные правонарушения. Они  выражены в ряде положений административного законодательства.

       Физическое  лицо должно быть вменяемым и достигшим  ко времени совершения административного  правонарушения шестнадцатилетнего возраста. Не подлежит административной ответственности  физическое лицо, которое ко времени совершения административного проступка находилось в состоянии невменяемости или не достигшее установленного возраста (статьи 31-33 КоАП РК). Исключает ответственность также отсутствие вины. Физическое лицо подлежит административной ответственности только за те правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Объективное вменение, то есть административная ответственность за невиновное причинение физическим лицом вреда, не допускается (п.1 статьи 13 КоАП РК). Должностное лицо привлекается к административной ответственности при условии совершения административного правонарушения в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением им служебных обязанностей. При отсутствии этого обстоятельства должностное лицо, виновное в совершении административного правонарушения, подлежит ответственности на общих основаниях (статья 34 КоАП РК).

       Юридическое лицо подлежит административной ответственности  за административное правонарушение в  случаях, прямо предусмотренных  законом.

       Структурные подразделения юридического лица, являющиеся самостоятельными налогоплательщиками и совершившие административные правонарушения в области налогообложения, несут административную ответственность как юридические лица (статья 36 КоАП РК).

       Если  в нормах КоАП РК не указано, применяются ли они к физическому или юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении того или иного лица, за исключением случаев, когда по смыслу данных норм они относятся и могут быть применены только к физическому лицу.

       Иностранцы, иностранные юридические лица и лица без гражданства, совершившие на территории Республики Казахстан административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях (статьи 36, 37 КоАП РК).

       Вопрос  об административной ответственности за административные правонарушения, совершенные на территории Республики Казахстан дипломатическими представителями иностранных государств и иными иностранцами, которые пользуются иммунитетом, разрешается в соответствии с нормами международного права (статья 37 КоАП РК).

       При рассмотрении вопросов о субъектах  административной ответственности за земельные правонарушения очень важно освоить еще одно положение нового административного законодательства. Наложение административного взыскания на физическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо, равно как и привлечение к административной ответственности юридического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо (п.2 статьи 28 КоАП РК). Указанная норма направлена на обеспечение принципа неотвратимости наказания всех виновных лиц и полной реализации функций юридической ответственности в соответствующих административных, охранительных отношениях.

       В действующем законодательстве в  ряде случаев статус субъекта является квалифицирующим признаком, основанием для дифференциации санкции. Поэтому  одни и те же деяния влекут различные  уровни административного наказания. При этом наиболее высокие, предельные размеры административных санкций установлены в отношении юридических лиц. Как правило, повышенная ответственность предусмотрена законом и по отношению к должностным лицам.