Государственный контроль использования и охраны земель

       Указ  «О земле» впервые в земельном  законодательстве изложил структуру  убытков, подлежащих возмещению в порядке  компенсации. В состав убытков включаются: сумма покупки права собственности или права землепользования с учетом инфляции; рыночная стоимость находящегося на участке недвижимого имущества, включая фруктовые деревья и многолетние насаждения; стоимость затрат, связанных с освоением земельного участка, его эксплуатацией, проведением защитных мероприятий, повышением плодородия почвы и других затрат с учетом их инфляции; все убытки, причиненные собственнику или землепользователю изъятием земельного участка, включая убытки, которые они несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами; упущенная выгода. Данная структура без существенных изменений сохранилась в новом Земельном кодексе Республики Казахстан (п.2 статьи 166).

       В кодексе определил также определены и источники возмещения убытков. Убытки собственнику и землепользователю должны возмещаться за счет их причинителя. Если убыток причинен в результате издания не соответствующего законодательству акта органа государственной власти, иного государственного органа, а также действиями (бездействием) должностных лиц этих органов, то подлежит возмещению Республикой Казахстан или соответственно административно-территориальной единицей (п.1 статьи166 ЗК РК).

       Важным  представляется и уяснение того, что  споры о возмещении ущерба, вытекающие из земельных правоотношений, рассматриваются судом.

       При рассмотрении исков о возмещении причиненного вреда земле и определении  размера и объема убытков необходимо установить характер причиненного ущерба, количественный и качественный состав земель, подвергшихся загрязнению или порче, затребовать от землеустроительных органов сведения о балле бонитета почвы и с учетом добытых доказательств и проверки представленных расчетов решать вопрос о возмещении причиненного ущерба.

       Для обеспечения полноты возмещения ущерба и учета всех его возможных последствий необходимо, прежде всего, выяснить место и сферу деятельности, где возник ущерб, характер отношений, формы и способы противоправных деяний, приведших к ущербу.

       Ввиду того, что ущерб, причиненный нарушением земельного законодательства, нередко имеет сложную структуру, для его подсчета субсидиарно привлекаются специальные нормы, методики, нормативы, конкретизирующие, исходя из особенностей ущерба, общие положения гражданского, экологического и земельного законодательства о возмещении ущерба.

       Согласно  этим актам взысканию подлежит ущерб, нанесенный: уничтожением и повреждением земельных ресурсов; самовольным  и нерациональным использование; загрязнением аварийными, несогласованными залповыми  выбросами и сбросами, размещением отходов; сверхнормативным загрязнением.

       Ответственность по возмещению ущерба несут лица, совершившие  действия, квалифицированные как  нарушение земельного законодательства. В случае, если конкретный виновник не установлен, ответственность несет  владелец или пользователь земельного участка, на которого в соответствии с действующим законодательством возложена его охрана. В случае невозможности разграничения ответственности нескольких лиц наступает солидарная ответственность всех причастных к факту ущерба.

       В случаях возникновения ущерба со сложной структурой предписывается исходить из следующих правил: если ущерб нанесен двум и более видам природных ресурсов, общий ущерб определяется суммированием ущерба по каждому ресурсу в отдельности; в случае невозможности разграничения доли ущерба по каждому природному ресурсу общий объем может определяться по одному ресурсу, по которому наиболее полно доказан факт нарушения.

       В нормативных актах, определяющих порядок  возмещения ущерба, главное место  занимают основные принципы, подходы, порядок, а также конкретные методики определения ущерба. Они, в частности, содержат такие специфические вопросы, как: порядок определения величин удельных экономических ущербов от загрязнения почв; определение степени деградации почв; критерии и показатели полной потери плодородия почв и т.д.

       При отсутствии утвержденных такс и методик  исчисления ущерба его возмещение проводится по проектным или фактическим  затратам на восстановление нарушенного  состояния окружающей природной  среды с учетом понесенных убытков (статья 86 Закона «Об охране окружающей среды»). В таких случаях для подсчета противоправного ущерба земле применяются нормативы стоимости освоения новых земель, применяемые при возмещении убытков землепользователям и потерь сельскохозяйственного производства. Указанные нормативы используются и при разработке некоторых специальных методик подсчета ущерба.

       Следует иметь в виду, что нормы рассматриваемого института прежде ограничивались возмещением  только реального ущерба, теперь в  нем имеется норма об обязательной компенсации упущенной выгоды, основанная на требованиях нового законодательства. Ее структура, размер определяются специальными нормами гражданского и земельного законодательства (статьи 106, 166 ЗК РК).

       Наряду  с внедоговорной гражданско-правовой ответственностью, наступающей в силу факта правонарушения, повлекшего ущерб в сфере земельных отношений, возможна и договорная гражданско-правовая ответственность. В договорах об аренде земельных участков, временном безвозмездном землепользовании должны быть обговорены все существенные условия использования и охраны земель, требования по обеспечению качества земель, сроки возврата и т.д.

       При этом исходя из смысла п.2 статьи 65 ЗК РК в договоре о временном землепользовании, в случае необходимости, стороны вправе обговорить также условия и требования, которые прямо не предусмотрены, но вытекают из общих положений земельного законодательства.

       В уголовном и административном праве  угроза причинения вреда, как и сам  факт причинения вреда, может рассматриваться в качестве равнозначной конструкционной основы ответственности. Поэтому нередко, особенно в уголовном праве, составы ответственности конструируются по принципу: наказание за вред или угрозу причинения вреда. Например, в УК РК предусмотрена ответственность за деяния, вызвавшие или способные вызвать экологическую катастрофу – статья 161; создавшие угрозу причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде – ч.1 статьи 278, ч.1 статьи 279. в отличие от этого основанием гражданско-правовой ответственности выступает только само причинение ущерба, реальный ущерб, а не угроза его причинения. Возможны отдельные исключения лишь относительно договорных земельных правоотношений, где угроза ущерба может быть указана в качестве одного из оснований ответственности, наряду с другими, такими как: нарушение сроков рекультивации, возврата земельного участка, неполное осуществление землеохранных мероприятий и т.д.

       Как известно, любое нарушение условий  и требований, вытекающих из договора, является, основанием для гражданско-правовой ответственности. Поэтому здесь нанесение ущерба земле или правам и законным интересам субъектов земельных отношений не всегда является единственным основанием наступления договорной ответственности. В отдельных случаях нарушение может и не повлечь причинение ущерба, то есть не исключается ответственность без факта ущерба. Кроме того, как уже говорилось, угроза причинения ущерба земле, с определением ее признаков и критериев, может быть указана в качестве самостоятельного основания договорной ответственности.

       В изложенных случаях договорная гражданско-правовая ответственность за земельное правонарушение будет означать «ответственность за нарушение обязанности в существующем правоотношении». Размер ответственности  должен определяться соглашением сторон, если оговариваются условия ответственности в связи с угрозой ущерба. В качестве ориентира, основы могут быть использованы существующие нормативы, методики подсчета соответствующего ущерба.

       В связи с развитием рыночных отношений, активным вовлечением земель в гражданский оборот возмещение вреда земле и имущественным интересам субъектов земельных отношений на основе договора имеет достаточно широкие перспективы. Его роль постепенно будет возрастать, для этого уже имеются и экономические, и законодательные предпосылки. 

         Дисциплинарная ответственность  за земельные правонарушения 

       Согласно  существующему разделению функций  и сфер действия между видами ответственности  земельные правонарушения, совершенные  работниками и должностными лицами во время исполнения ими трудовых, функциональных обязанностей, влекут определенные санкции на основе норм материальной и дисциплинарной ответственности.

       Дисциплинарная  ответственность является одним  из традиционных видов ответственности, обладающим определенными особенностями по сфере, основаниями и порядку применения, а также характеру и направленности санкций. Возможность применения данного вида ответственности ограничена сферой трудовых правоотношений. Основанием ее применения является совершение дисциплинарного проступка – нарушение лицом, состоявшим в трудовых отношениях, функциональных, должностных обязанностей по охране и рациональному использованию земельных ресурсов. Поэтому, в отличие от ранее рассмотренных видов ответственности, дисциплинарная ответственность наступает исключительно в отношении тех правонарушений, которые произошли в течение рабочего времени и в связи с работой.

       Закон не содержит какого-либо перечня дисциплинарных проступков: любое нарушение, связанное  с трудовыми обязанностями, рассматривается дисциплинарным проступком. Исходя из этого любое земельное правонарушение, совершенное, например, работниками сельскохозяйственных предприятий во время выполнения трудовых обязанностей, является дисциплинарным проступком: нарушение правил возделывания земли; непринятие мер по сохранению почвы; загрязнение земельного участка; сверхнормативное орошение, применение препаратов и стимуляторов; совершение иных действий, приводящих к ухудшению состояния земельного участка, и т.д.

       Субъектом ответственности может выступать только тот работник, в трудовые функции которого входит соблюдение земельно-правовых норм. Таким образом, данный вид ответственности возникает в тех случаях, когда нарушение должностным лицом или иным работником норм трудовой, исполнительной дисциплины встречается в виде нарушения земельно-правовых норм. Поэтому здесь всегда просматривается двойной объект правонарушения: нормы трудовой дисциплины – правила внутреннего трудового распорядка, уставы о дисциплине и нормативные требования по охране и использованию земель.

       Основания применения и виды дисциплинарных взысканий  регулируются трудовым законодательством. В ранее действовавшем законодательстве были предусмотрены следующие виды дисциплинарных санкций: замечание, выговор, строгий выговор, перевод на нижеоплачиваемую работу, увольнение с работы – в исключительных случаях (статьи 33, 130 КЗоТ КазССР с изменениями и дополнениями). Вступивший в действие с 1 января 2000 г. Новый Закон Республики Казахстан «О труде в Республике Казахстан» за неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него трудовых обязанностей предусматривает возможность применения следующих видов дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, расторжение индивидуального трудового договора (статья 94 Закона «О труде»). При этом грубое однократное нарушение работником трудовых обязанностей рассматривается достаточным основанием расторжения трудового договора.

       К грубым однократным нарушениям закон  относит: прогул; появление на работе в состоянии алкогольного или наркотического опьянения или интоксикации иного типа; нарушение работником правил охраны труда или пожарной безопасности, которое повлекло или могло повлечь тяжкие последствия, и др. (статья 26 Закона «О труде»). К сожалению, в этом перечне оснований расторжения трудового договора нет указания на грубое нарушение работником своих функциональных или должностных обязанностей. Такая диспозиция позволила бы охватить достаточно обширный круг дисциплинарных проступков, включая земельно-правовые.

       Дисциплинарная  ответственность главным образом  выполняет предупредительную, сигнализационную, учетную, а в отдельных случаях  также, и лишь в незначительной степени, карательную функции. Следующей  особенностью дисциплинарной ответственности, одновременно характеризующей ее преимущество, является возможность оперативного реагирования на факт правонарушения. Она обеспечивается упрощенной процедурой рассмотрения проступка и применения наказания. В отличие от административной, уголовной и других видов ответственности, применяемых исключительно специальными органами, дисциплинарные взыскания налагаются работодателем. Привлечение виновных работников к дисциплинарной ответственности в установленном законодательством порядке относится к основным правам и обязанностям работодателя (статья 8 Закона «О труде»). Право возбуждения дисциплинарного взыскания возникает непосредственно с момента совершения и обнаружения проступка. Работодатель, после того как затребовал объяснение от лица, совершившего проступок, налагает взыскание путем его объявления в приказе (распоряжении). До применения дисциплинарного взыскания от работника должно быть затребовано письменное объяснение. Приказ о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику, подвергнутому взысканию, под расписку.