Муниципальные финансы и межбюджетные отношения реформирование и перспективы развития

     Реорганизация местного самоуправления, осуществляемая в рамках положений Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», была направлена в первую очередь на обеспечение стабильности, сбалансированности местных бюджетов, четкое разграничение прав и обязанностей различных уровней власти. В ходе реформы муниципалитетам пришлось столкнуться с множеством проблем, в числе которых:

     - отсутствие наработанной нормативной правовой базы;

     - заниженная оценка бюджетных затрат на проведение реформы;

     - несовершенство налогового законодательства;

     - несовершенство бюджетного устройства и бюджетного процесса, проявляющееся, в частности, в том, что принятие решений в области бюджетной политики происходило с учетом краткосрочной перспективы, без анализа последствий, а финансирование многих направлений велось без рассмотрения альтернативных или более эффективных способов предоставления бюджетных услуг;

     - неэффективное использование налоговой базы и муниципального имущества, снижающее доходные поступления в бюджет;

     - не в полной мере соответствующий современным требованиям уровень профессиональной подготовки отдельных работников органов местного самоуправления.

     Наиболее  важные последние законодательные  изменения в сфере межбюджетных отношений касаются следующих вопросов:

     - уточнены разграничения расходных  бюджетных полномочий между органами  власти разных уровней;

     - установлен порядок разграничения расходных обязательств между бюджетами разных уровней;

     - разграничены налоговые доходы  между бюджетами разных уровней;

     - отменены расходные обязательства,  не обеспеченные источниками  финансирования; «натуральные» льготы  для социальной поддержки различных категорий граждан заменены денежными компенсациями;

     - скорректированы правила предоставления  межбюджетных трансфертов.

     Данные новации способствуют оздоровлению общественных финансов в Российской Федерации, отмечают тенденцию роста сбалансированности региональных бюджетов. В то же время в межбюджетных отношениях остается много нерешенных проблем. Основными проблемами развития межбюджетных отношений Ставропольского края являются:

     1 Отсутствие основополагающих принципов финансовой самостоятельности местных бюджетов. В частности, практически полное отсутствие собственных источников доходов и налоговой базы на уровне “поселений”, что приводит к большему разрыву в бюджетной обеспеченности муниципальных образований и невозможности исполнения собственных полномочий. Региональным властям Ставропольского края, в пределах своей компетенции, необходимо перезакрепить доходные источники внутри бюджетной системы края. За бюджетами муниципальных образований районного типа закрепить доходные источники, которые распределены территориально наименее равномерно и база которых наименее стабильна, с целью обеспечить сглаживающий эффект за счет объединения доходных источников, расположенных в различных населенных пунктах района, в одном бюджете.

     2. Проблема количественной оценки расходных обязательств бюджетов. Законодательством закреплены бюджетные обязательства за каждым бюджетным уровнем. В отдельную категорию выделены бюджетные полномочия, делегированные  более высоким уровнем власти более низкому.

     При этом установлен принцип, согласно которому собственные расходные обязательства бюджета покрываются за счет собственных источников (то есть, собственных доходов и источников покрытия дефицита, включая межбюджетные трансферты), а расходные обязательства, делегированные бюджетами других уровней, за счет субвенций из выше стоящих бюджетов. Делегирование полномочий может осуществляться лишь на основании федеральных законов. Законодательное закрепление этого принципа направлено на защиту нижестоящих бюджетов от взваливания на них финансово необеспеченных обязательств. на практике такое разделение проведено еще недостаточно четко. Особенно это касается полномочий органов местного  самоуправления.

     Кроме того, до настоящего времени не изжита практика, когда органы власти вышестоящего уровня издают подзаконные нормативные акты, возлагающие на местные органы полномочия, с которыми связаны финансовые затраты (что противоречит федеральному законодательству).

     Если  вопрос о расходных полномочиях  бюджетов разных уровней в настоящее  можно в считать в основном решенным, то вопрос о критериях количественной оценки расходных обязательств бюджетов разных уровней остается открытым.

     Как известно, до настоящего времени отсутствует  законодательство о минимальных  государственных социальных стандартах и бюджетных нормативах. Поэтому обычна ситуация, когда Минфин РФ утверждает, что у регионов и муниципалитетов достаточно средств для исполнения расходных обязательств, а региональные и местные власти утверждают, что средств не хватает на самое необходимое. Насколько необходимы минимальные социальные стандарты, свидетельствует скандальная история с «монетизацией льгот», когда, как известно, первоначальная оценка монетизированных льгот была почти вдвое занижена.

     Это влечет за собой целый ряд проблем. Во-первых, невозможность оценить этот показатель приводит к невозможности оценить эффективность расходования бюджетных средств. Во-вторых, это затрудняет процесс расчета межбюджетных трансфертов, делает его зачастую произвольным. Разработанные правительством методики расчета трансфертов не решают названной проблемы, и зачастую реальная практика распределения трансфертов на всех бюджетных уровнях сводится к старинному методу «от достигнутого», то есть, не меньше, чем в прошлом году с поправкой на инфляцию.

     3. Проблема несоответствия налоговых полномочий и доходных источников. Перечень вопросов местного самоуправления расширился. Однако этот факт не был учтен при закреплении за местными органами доходных источников. То есть, материальных ресурсов для решения этих вопросов не хватает. В настоящее время осуществлено законодательное разграничение налоговых полномочий и доходных источников за бюджетами разных уровней. Однако при этом остаются нереализованными такие важнейшие принципы межбюджетных отношений, как принцип бюджетной сбалансированности, то есть, соответствия доходов и расходов бюджета, и принцип бюджетной самостоятельности. Основные доходы концентрируются на федеральном уровне. Если в 2002 году налоги, сборы и другие обязательные платежи делились между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами регионов примерно поровну, то изменения в налоговом и бюджетном законодательстве, действующие с 1 января 2005 года, существенно увеличили долю федерального бюджета. Так в 2009 г. объем собственных налоговых и неналоговых доходов бюджета Ставропольского края составил в сумме 34 983 717,6 тыс. руб. общий объем доходов составляет 53 153 010,4 тыс. руб., т.е. 45% доходов Ставропольского края выделяются из федерального бюджета. Сформирован бюджет с превышением расходов над доходами в объеме 4 340 257,6 тыс. руб. При этом особенно сузилась финансовая база местных бюджетов. Осталось всего 2 местных налога – земельный и налог на имущество физических лиц. Это притом, что расходные полномочия местных бюджетов в соответствии с последними законодательными изменениями расширились. Эти изменения еще более усугубили несбалансированность местных бюджетов.

     Т.о. одним из факторов, которые серьезно сдерживают рост эффективности межбюджетных отношений, являются сохраняющиеся  диспропорции между объемом бюджетных расходных обязательств и доходными источниками, закрепленными за субъектами Федерации

     4. Проблема прозрачности региональных и муниципальных финансов. Представление прозрачной и достоверной информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления является необходимым условием обеспечения эффективного и устойчивого управления государственными и муниципальными финансами. Основой процесса достижения этой цели должны стать требования к публичному раскрытию информации о планах, условиях и результатах деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Прозрачность облегчает контроль со стороны общества за эффективностью управления государственными и муниципальными финансами, повышает ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за принятые решения, содействует укреплению внутренней дисциплины в государственных и муниципальных учреждениях. Открытая информация о финансовом состоянии субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, планах и результатах управления государственными и муниципальными финансами должна быть достоверной, понятной, своевременной и полной. В получении указанной информации заинтересованы не только органы, осуществляющие управление государственными и муниципальными финансами, но и граждане, инвесторы, кредиторы, другие субъекты хозяйственной деятельности. Вместе с тем отсутствует полная картина функционирования секторов общественных финансов на региональном и муниципальном уровнях, равно как и единая методологическая основа для сбора, обработки и предоставления такого рода информации.

     Особенно  эта проблема актуальна на муниципальном уровне в условиях ограниченного набора данных в отношении муниципальных образований не только поселенческого, но и районного типа.  
 

3. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ  МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

3.1. Перспективы реформирование  межбюджетных отношений  в Ставропольском крае 

     Важнейшим качеством бюджетной системы  является ее целостность, под которой  понимается равенство бюджетных  полномочий всех уровней бюджетной  системы, т.е. ни один уровень бюджетной  системы не может считаться важнее другого. Однако, в РФ в настоящее время наблюдается иная ситуация: приоритет отдается федеральному бюджету, наименьшее внимание уделяется двум другим уровням бюджетной системы. В самом бедственном положении находится местный бюджет, поскольку он попадает в зависимость от вышестоящих бюджетов. Органы местного самоуправления не получили реальной возможности самостоятельно и в достаточном объеме формировать собственные бюджетные доходы. Финансовая база органов местного самоуправления пополняется за счет доходов вышестоящих бюджетов (это и нормативы отчислений от регулирующих налогов, и финансовая помощь в виде дотаций, субвенций, субсидий). В результате, сохраняется устойчивый дисбаланс между доходными возможностями и расходными полномочиями местных бюджетов.

     Ставропольский  край здесь не является исключением. Большинство бюджетов муниципальных образований Ставропольского края исполняется с дефицитом. Местные бюджеты практически полностью зависят от решений региональных властей. Муниципалитеты, в первую очередь, крупные города, незаинтересованы в наращивании своего налогового потенциала и сокращении нерациональных расходов, поскольку дополнительные доходы или экономия изымаются в вышестоящие бюджеты путем ежегодного изменения нормативов отчислений от так называемых регулирующих налогов. Вертикальные и горизонтальные дисбалансы сглаживаются в значительной мере на субъективной основе. Поэтому разработка эффективной системы внутрирегиональных межбюджетных отношений является одной из наиболее важных, и в то же время сложных задач бюджетной реформы.

     Развитие  системы межбюджетных отношений  предполагает проведение на региональном и местном уровнях самостоятельной бюджетно-налоговой политики. Ее основной целью должно стать создание условий для формирования местных бюджетов, позволяющих обеспечить равный доступ к получению государственных и муниципальных услуг на всей территории региона.

     Основой для формирования новой системы  межбюджетных отношений должно быть формирование двух уровней местных  бюджетов (районного и поселенческого); определение перечня собственных полномочий органов власти; введение субвенций на делегированные государственные полномочия; долгосрочное закрепление доходов за бюджетами всех уровней; использование принципа объективности при выравнивании бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов; введение "отрицательных трансфертов"; установление института временной финансовой администрации.

     Отсюда  следует, что действовавшая система  не адекватна условиям нового федерального законодательства по вопросам местного самоуправления и предполагает разработку методических основ оказания финансовой помощи местным бюджетам.

     Эффективным инструментом стимулирования органов  местного самоуправления по реализации мер, направленных на повышение качества управления региональными и муниципальными финансами, являются предоставляемые из федерального бюджета субсидии на реформирование муниципальных финансов.

     Данная  финансовая помощь оказывается муниципальным  образованиям, отобранным на конкурсной основе по результатам оценки программ реформирования региональных и муниципальных финансов, а также при обязательном соблюдении требований БК РФ и отсутствии просроченной задолженности.

     Программы реформирования региональных и муниципальных  финансов содержат конкретные мероприятия  по следующим основным направлениям реформирования: организация бюджетного планирования, ориентированного на результат, среднесрочное планирование, предоставление государственных и муниципальных услуг юридическим и физическим лицам, создание условий для развития доходной базы, межбюджетные отношения, повышение публичности государственного и муниципального секторов экономики.

     Основные  направления Программы реформирования являются:

     1. реформа бюджетного процесса и управления расходами.

     2. бюджет и бюджетный процесс, ориентированные на результат.

     3. реформирование системы финансирования отраслей государственного и муниципального секторов экономики.

     4. предоставление государственных и муниципальных услуг юридическим и физическим лицам.