Муниципальные финансы и межбюджетные отношения реформирование и перспективы развития

     Межбюджетные  отношения органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ строятся на следующих  принципах:

     - взаимной ответственности;

     - применения единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности;

     - выравнивания доходов муниципальных образований;

     - максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков;

     - компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;

     - повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;

     - гласности.

     Органы  местного самоуправления в рамках национальной экономической политики имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций.

     Финансовые  средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им Конституцией полномочиям.

     По  меньшей мере часть финансовых средств  органов местного самоуправления должна обеспечиваться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом.

     Положения ст. 9 Европейской Хартии детализированы в ст. 36 – 39 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в ст. 6 – 8 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Указанные нормы предоставляют органам местного самоуправления право формировать муниципальные бюджеты за счет собственных источников доходов, прежде всего – за счет поступлений от местных налогов и сборов.

     К средствам бюджетного регулирования местных бюджетов относятся:

     - нормативные отчисления от регулирующих доходов;

- дотации и субвенции местным бюджетам;

     - средства, выделяемые из фонда финансовой поддержки муниципальных образований;

     - средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

     Нормативы отчислений от регулирующих доходов, а  также доли средств, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, устанавливаются на основе методологии, разрабатываемой органами государственной власти субъектов РФ.

     Порядок предоставления субвенций устанавливается нормативными правовыми актами органов государственной власти, которые осуществляют контроль за целевым использованием выделенных средств.

     Фактическое увеличение собственных доходов местных бюджетов в текущем финансовом году, связанное с финансово-хозяйственной деятельностью на территории муниципального образования, не служит основанием для снижения на следующий финансовый год органами государственной власти субъекта РФ нормативов отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты, а также долей средств муниципальных образований, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

     При решении вопроса об оказании финансовой помощи муниципальным образованиям органы государственной власти субъекта РФ осуществляют проверку обоснованности предоставления финансовой помощи, достаточность мер по увеличению доходов местных бюджетов, соблюдению законодательства РФ по расходованию средств местных бюджетов, включая их целевое использование.

     Органы  государственной власти осуществляют контроль за расходованием средств, выделенных ими муниципальным образованиям на выполнение федеральных целевых и региональных программ, а также в форме субвенций.

     Финансовая  помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации предоставляться через фонды: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов.

     Фонд  финансовой поддержки муниципальных образований создастся в бюджете субъекта РФ. Средства фонда формируются путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта РФ.

     Распределение средств фонда осуществляется в  соответствии с формулой, учитывающей  численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образования, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности субъекта РФ.

     Доля  каждого муниципального образования  в общем объеме средств фонда  финансовой поддержки муниципальных  образований устанавливается в процентах и утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ.

     Перечисление  средств в местные бюджеты  из фонда производится ежемесячно.

     Фонд  компенсаций должен предоставляет субъектам Федерации целевую финансовую помощь (субвенций и субсидий) на реализацию федеральных законов, как правило, предусматривающих социальные выплаты (пособия) или льготы отдельным категориям населения. При этом обязательства региональных и местных бюджетов по социальным выплатам и льготам, установленные федеральными законами, но не обеспеченные средствами Фонда компенсаций, должны быть сокращены с одновременным расширением прав субъектов Федерации самостоятельно регулировать, в предусмотренных федеральным законодательством случаях, состав и уровень принимаемых к финансированию расходов в размере не менее  выделенной из Фонда компенсаций субвенции (субсидии). Распределение субвенций Фонда компенсаций проводиться между всеми без исключения субъектами Федерации, вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения (с учетом, в необходимых случаях, коэффициентов удорожания бюджетных услуг).

     Фонд  софинансирования социальных расходов (ФССР) создан для стимулирования субъектов Федерации поддерживать на определенном уровне предоставление (финансирование) основных общественных услуг. Средства (субсидии) ФССР должны распределяться между всеми без исключения субъектами Федерации для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально-значимых расходов (прежде всего, на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению) при соблюдении определенных условий. Первоначально они могут быть ограничены выделением бюджетом субъекта Федерации его доли в финансировании нормативного уровня соответствующих расходов (в обратной зависимости от уровня бюджетной обеспеченности региона), либо поддержанием определенного уровня финансирования. Выделение субсидий (в пределах их максимального размера) может быть также обусловлено проведением в регионе структурных реформ и повышением эффективности соответствующих бюджетных расходов.

     Комплекс  нормативно-правовых актов о финансовых основах местного самоуправления на региональном уровне включает в себя: конституции республик; уставы краев, областей, автономной области, автономных округов; законы и подзаконные акты субъектов РФ.

     Органы  местного самоуправления осуществляют деятельность по планомерному и целенаправленному образованию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) муниципальных образований, прежде всего в правовой форме; они могут принимать нормативные правовые акты, регулирующие финансовую деятельность в пределах соответствующих территорий.

     Анализ  положений нормативных правовых актов органов местного самоуправления в финансовой сфере позволяет распределить их на две группы:

     – общие, регулирующие основы организационно-финансовой деятельности органов муниципальной власти (уставы муниципальных образований, положения о структуре финансовых органов местного самоуправления);

     – специальные, регулирующие правоотношения в бюджетно-налоговой сфере (положения о местных бюджетах, постановления, положения и решения, касающиеся вопросов местного налогообложения, и т.п.).

     В своей нормотворческой деятельности органы муниципальной власти обязаны руководствоваться Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами федеральных органов исполнительной власти и законодательством соответствующего субъекта Федерации, что в некоторой степени ограничивает их самостоятельность. 
 

2. СОСТОЯИНЕ И ПРОБЛЕМЫ  МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

2.1. Состояние межбюджетных  отношений в Ставропольском  крае 

      С 2001 года на уровне Федерации проведено  три конкурса на право получения субсидий из фонда реформирования региональных финансов (ФРРФ). Ставропольский край – один из победителей конкурса по реформированию региональных финансов. Участие в этом конкурсе позволило со стороны взглянуть на исходное состояние региональных финансов, наметить четкий план мероприятий по их реформированию, а также осознать необходимость вовлечения муниципалитетов в этот процесс. Осознавая необходимость реформирования региональных финансов с целью повышения эффективности и результативности бюджетной системы, в Ставропольском крае была разработана Концепция реформирования региональных финансов в Ставропольском крае, которая была утверждена распоряжением Правительства Ставропольского края от 14 января 2003 года № 4-рп и Программа реформирования региональных финансов в Ставропольском крае на 2003-2005 годы. В целях координации работ, связанных с реализацией Концепции реформирования региональных финансов в Ставропольском крае постановлением  от   9 июня  2003 года   №101-п  «Об организации работы по реализации Концепции реформирования региональных финансов в Ставропольском крае» утвердило Программу реформирования региональных финансов в Ставропольском крае.

      Цель  Программы – активизация процесса финансового оздоровления Ставропольского  края через создание институциональных, кадровых, технологических, организационных возможностей государственных и местных органов власти для проведения эффективной и ответственной бюджетной политики, повышения качества управления бюджетным процессом, повышения контроля и ответственности за использованием средств.

      Среди основных мероприятий, реализованных  в ходе осуществления Программы  – совершенствование нормативно-правовой базы в области управления региональными  финансами, завершение работы по переводу всех главных распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей как краевого, так и местных бюджетов  на казначейскую систему исполнении бюджета, законодательное закрепление методики распределения средств Фонда финансовой поддержки  муниципальных образований Ставропольского края и расчета расходов бюджета Ставропольского края, осуществляемых территориальными, районными государственными администрациями Ставропольского края, распространение процесса реформирования региональных финансов на муниципальный уровень, проведение разумной долговой политики, реструктуризация кредиторской задолженности бюджетных учреждений и ряд других.

      Все это привело к существенному  улучшению ситуации по управлению бюджетным  процессом  и повышению открытости и прозрачности государственных  и муниципальных финансов Ставропольского  края.

      Программа реформирования межбюджетных отношений предусматривала следующее:

      - распределение трансфертов из регионального бюджета в рамках данного мероприятия в Ставропольском крае принята методика распределения средств Фонда финансовой поддержки  муниципальных образований Ставропольского края и расчета смет территориальных, районных государственных администраций Ставропольского края

      - разграничение расходных полномочий в рамках реализации этого этапа Программы Законом Ставропольского края от 5 августа 2003 года №30-кз «О бюджетном процессе в Ставропольском крае» произведено четкое разграничение расходных полномочий между органами государственной власти Ставропольского края и органами местного самоуправления.

      - мониторинг федеральных и региональных законов, увеличивающих объем наведенных расходов на нижестоящие бюджеты

      - принципы установления нормативов отчислений от федеральных и региональных регулирующих доходов в местные бюджеты Законом Ставропольского края «О бюджетном процессе в Ставропольском крае» (в редакции от 1 июля 2004 года № 55-кз) утверждены следующие принципы установления нормативов отчислений от закрепленных за субъектами Российской Федерации федеральных и региональных регулирующих доходов в местные бюджеты (статья 6):