Муниципальные финансы и межбюджетные отношения реформирование и перспективы развития

      Наибольшую  критику вызывает распределение  Фонда регионального развития, призванного выравнивать обеспеченность территорий объектами инфраструктуры, но направляющего ныне 2/3 средств всего двум субъектам РФ, и в связи с этим усугубляющим проблему территориального выравнивания.

      Единые  подходы к организации всех видов финансовой помощи, заложенные в новой редакции Бюджетного кодекса РФ, призваны в максимальной степени реализовать потенциал их совокупного целенаправленного воздействия на экономику региона. Это позволит изменить методологию бюджетного выравнивания, понимаемого как совокупность выделяемых нижестоящим бюджетам средств в расчете на душу населения, с целью достижения определенных стандартов государственных услуг на всей территории страны.

      Механизмы бюджетного выравнивания в отрыве от бюджетного стимулирования, естественно, не могут быть использованы в качестве инструмента активной региональной политики экономического роста. Без учета анализа и прогноза состояния бюджетов территорий они неизбежно будут работать в отрыве от общих региональных интересов. Соответственно, совершенствование механизмов бюджетного выравнивания посредствам оказания финансовой помощи территориям необходимо проводить в целях повышения заинтересованности органов власти на местах в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в их экономике. Вышестоящие органы власти могут и должны заниматься выравниванием финансового положения территорий на основании их налогового потенциала, но, в конечном итоге, ответственность за балансирование бюджетов органов местного самоуправления, за обеспечение нормального уровня потребления государственных услуг ложится на местные органы власти. И для них проблема самодостаточности экономического потенциала местного самоуправления становится главной.

      Логика реализации идеи о выравнивании возможностей территорий к саморазвитию в процессе бюджетного регулирования должна строиться не на нынешних, а на принципиально иных схемах распределения доходов, расходования бюджетных средств и оказания финансовой помощи, базирующихся, прежде всего, на программно-целевом бюджетном финансировании, которые успешно используются во многих странах. А это, означает, не простое деление бюджетных средств (в том числе и налоговых доходов), а деление их в интересах территорий и конечных бюджетополучателей на договорной основе с органами местного самоуправления, где взаимно увязывается и ответственность бюджетополучателей, и интересы территорий, и возможности увеличения их налогового потенциала.

        В зарубежной практике существуют  два концептуальных подхода к проблеме бюджетного выравнивания, основанных на исследованиях Рассела Метьюза.

      При первом подходе задача определяется как выравнивание условий производства социальных благ на отдельных территориях. Он применяется в тех случаях, когда особое значение придается цели реализации единых стандартов социальных услуг на всей территории страны. Этот подход позволяет донору контролировать бюджет реципиентов, влиять на структуру и объем их бюджетных расходов. Подход реализуется через систему целевых грантов.

      Во  втором подходе выравниваются условия бюджетной деятельности территориальных властей, что следует понимать, во-первых, как выравнивание бюджетного потенциала, которое включает развитие условий по формированию бюджетных доходов или выравнивание доходной функции; во-вторых, выравнивание различий в затратах на производство социальных благ или выравнивание расходной функции. Этот подход служит инструментом децентрализованного управления. В нем делается упор на самостоятельность и бюджетную ответственность реципиентов перед жителями их территорий. Требуемый (минимальный, стандартный) уровень социальных услуг на всей территории страны достигается путем повышения бюджетных потенциалов нуждающихся в поддержке территорий. Этот подход осуществляется с помощью общих или универсальных трансфертов.

      Уровень выравнивания определяется целями национальной политики. Выравнивающим стандартом может быть признан фактический средний, или медианный, уровень по всем территориям или по группе территорий, имеющей наибольший бюджетный потенциал. По расходам в качестве стандартов используются не только усредненные фактические показатели, но и установленные социальные нормы и нормативы.

      Теорией бюджетного выравнивания не отдается предпочтения ни одной из сторон процесса выравнивания - выравниванию по доходам или расходам. С теоретических позиций они равны, поскольку нивелированию подлежат те различия, которые находятся вне сфер контроля территориальных властей. На практике для территории с бюджетным потенциалом ниже определенного уровня не имеет значения, с чем связана его финансовая слабость - с более плохими условиями формирования доходов или более высокими бюджетными издержками. Как показывает опыт многих стран, региональные различия в бюджетных затратах могут быть даже более контрастными, чем различия в условиях формирования доходов региональных бюджетов.

      Хотя  оба подхода к бюджетному выравниванию позволяют сочетать две стороны процесса выравнивания, на практике первый подход обычно используется только для выравнивания потребностей в финансировании расходов, а второй - часто только в целях выравнивания условий образования доходов. Лишь в немногих странах практикуется комплексное горизонтальное выравнивание. В соответствии с двумя подходами к бюджетному выравниванию существуют различные модели регулирования межбюджетных отношений. 

1.3. Специфика межбюджетных отношений на муниципальном уровне 

     Органы  местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.

     Финансовые  ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным  им Конституцией или законом.

     По  меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом. Финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, с тем чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий.

     Защита  более слабых в финансовом отношении  органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции.

     Порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления.

     Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции.

     Согласно  п. 1 ст. 2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹⁴ местным самоуправлением признается «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». Как следует из определения, «самоуправление – это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица».¹⁵

     Согласно  Конституции Российской Федерации¹⁶ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Основными задачами органов местного самоуправления являются обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, а также владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (п. 1 ст. 130). При этом Конституция одновременно провозглашает самостоятельность местного самоуправления в пределах предоставленных полномочий и гарантии государства по отношению к местному самоуправлению.

     Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» определен объем компетенции и перечень вопросов местного значения, находящихся в ведении муниципальных образований. Этот перечень может быть дополнен законодательством субъектов Российской Федерации. Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти (п. 2 ст. 6).

     Ввиду того что самоуправление – это  управление, субъекты и объекты которого совпадают (а значит, управляют и  выступают в качестве управляемых одни и те же лица) решение вопросов местного значения и реализация задач в пределах ведения муниципальных образований зависят от двух факторов: наличия достаточной финансовой основы и волеизъявления органов местного самоуправления. Рассмотрение законодательной основы этих факторов дает представление о действительной возможности достижения населением и органами местного самоуправления цели решения местных вопросов.

     Новый Федеральный закон «Об общих  принципах местного самоуправления»¹⁷ наделил субъекты Российской Федерации широкими полномочиями в области установления общих принципов организации местного самоуправления на территории соответствующего субъекта. Однако, как справедливо отмечает В.И. Васильев, «опыт показал, что такая децентрализация регулирующих полномочий в сфере местного самоуправления себя не оправдала. Субъекты Российской Федерации оказались не заинтересованными в создании условий для эффективной деятельности органов местного самоуправления вследствие объективно существующей конкуренции в сферах полномочий и ресурсов»¹⁸. Прежде всего это касается финансовых ресурсов.

     Как указано в ст. 2 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»¹⁹, местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства.

     Понятие «местные финансы» идентично понятию «финансовые ресурсы местного самоуправления». В значительной мере их основу составляют средства муниципального бюджета.

     Финансовые  средства (финансовые ресурсы) местного самоуправления представлены в рамках финансовой системы государства в качестве одного из ее центральных звеньев. Именно в финансовой сфере проявляется неразрывная связь между государственной и муниципальной властью.

     Общие начала финансовой деятельности органов  местного самоуправления регулируются на уровне Конституции Российской Федерации, устанавливающей основные принципы организации и деятельности общества и государства и оказывающей существенное влияние на развитие российского законодательства.

     В целом правовое регулирование финансовой деятельности органов местного самоуправления осуществляется на уровне Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

     Так, в п. 1 ст. 60 Бюджетного кодекса Российской Федерации²⁰ установлено, что «доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов и доходов за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов».

     В качестве собственных доходов местных  бюджетов Федеральный закон о финансовых основах местного самоуправления определяет «местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты» (п. 1 ст. 7).

     Федеральным законом предусмотрено, что «формирование и использование местных финансов основываются на принципах самостоятельности, государственной поддержки и гласности» (п. 2 ст. 2).

     Принципы  финансовой самостоятельности органов  муниципальной власти провозглашены в ст. 9 Европейской Хартии о местном самоуправлении.

     Европейская Хартия о местном самоуправлении включает в себя общепризнанные принципы и нормы международного права, которые рассматриваются как обязательные всеми. В связи с включением общепризнанных принципов и норм международного права в правовую систему Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ) нормы Европейской Хартии о местном самоуправлении, инкорпорированные в национальное законодательство, стали обладать такой же обязательной силой, как и нормы внутреннего законодательства.