Муниципальные финансы и межбюджетные отношения реформирование и перспективы развития

      Основополагающим  принципом формирования бюджетов является их самостоятельность, выражающаяся в наличии собственных источников доходов и права самостоятельно определять расходование средств. Однако часто бюджетам более низких уровней не хватает средств для реализации стоящих перед ними задач. Тогда вышестоящие бюджеты могут направлять дополнительные источники доходов нуждающимся бюджетам, что позволяет более рационально и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе всего государства.

      Основу  механизма бюджетного регулирования, с помощью которого федеральные, региональные и местные органы власти и управления выполняют свои полномочия, составляет закрепление определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства и организация экономических отношений, возникающих по этому поводу.

      Основополагающим  принципом формирования бюджетов является их самостоятельность, выражающаяся в  наличии собственных источников доходов и права самостоятельно определять расходование средств. Однако часто бюджетам более низких уровней не хватает средств для реализации стоящих перед ними задач. Тогда вышестоящие бюджеты могут направлять дополнительные источники доходов нуждающимся бюджетам, что позволяет более рационально и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе всего государства.

      В понимании бюджетного регулирования, в последние годы стали применять  выражения «межбюджетное регулирование» и «бюджетное выравнивание». Опыт некоторых  развитых стран (Германии, Канады, Франции, США) показывает, что с течением времени произошло существенное изменение в понимании бюджетного выравнивания. Если ранее оно воспринималось как выравнивание доходов и расходов разных бюджетов, то в настоящее время рассматривается как выравнивание доходов (а, значит, расходов) бюджетов одного уровня в расчете на одного жителя.

      Естественно, что государственные и муниципальные  образования одного уровня развиты  неодинаково и имеют разные возможности  для мобилизации налогов и  сборов. Поэтому главной задачей  бюджетного выравнивания ставится выделение менее благополучным из них таких средств, которые увеличат доходы их бюджетов до уровня обеспечения расходов в расчете на одного жителя, примерно равного расходам государственных и муниципальных образований среднего достатка. Такое понимание главной задачи бюджетного выравнивания поднимает его значение на качественно новую ступень.

      Однако  некоторые государственные и муниципальные образования расположены в значительно худших природных условиях, где для оказания общегосударственных услуг требуются большие расходы, в связи с чем нет надобности выравнивать их уровни даже в рядом расположенных регионах. Тогда бюджетное выравнивание, как бы отрываясь от расходов, приобретает значение выравнивания возможностей государственных и муниципальных образований оказывать одинаковый набор общегосударственных услуг на примерно равном качественном уровне независимо от места их расположения.

      В развитых странах бюджетное выравнивание имеет разные виды и совершается  при помощи разных способов: оно  может осуществляться как путем перечисления средств, так и «уступкой налогов». При этом бюджетное выравнивание в каждой стране имеет свои особенности: например, в США используют только перечисление средств; в Канаде перечисление средств и уступка налогов составляют примерно равную долю финансовой поддержки. В России преобладает уступка налогов, несмотря на то, что Бюджетный кодекс РФ в перечне видов финансовой поддержки уступку налогов вовсе не упоминает.

      Понятие «бюджетное регулирование» значительно  шире понятия «бюджетное выравнивание». Бюджетное выравнивание рассматривается как процесс, осуществляемый органами власти вышестоящего уровня с целью сглаживания различий в уровнях социально-экономического развития нижестоящих территорий для обеспечения их гражданам государственных гарантий на определенном минимально допустимом уровне. Бюджетное регулирование включает в себя выравнивание бюджетной обеспеченности и стимулирование деятельности органов власти.

      Механизм  бюджетного регулирования – это  совокупность методов, инструментов, финансовых технологий и правил, посредством которых государственные и иные уполномоченные институты и органы управления воздействуют на процессы формирования и использования бюджетных фондов для достижения целей, определенных социально-экономической политикой государства.

      Таким образом, механизм бюджетного регулирования  представляет собой процесс распределения  и перераспределения средств  между бюджетами разного уровня, результат которого оказывает непосредственное влияние на социальную и экономическую  ситуацию в обществе.

      Теории  управления известны две модели регулирования: оперативного представляет собой текущее воздействие на объект с целью достижения локального результата, не опирающееся, как правило, на нормы права. Нормативное регулирование ориентировано на достижение стратегических целей и основано на правовых нормах, определяющих правила поведения субъектов правоотношений. Сфера бюджетных отношений, субъектами которых являются органы власти, регламентируется исключительно нормативно-правовыми документами.

      В бюджетном законодательстве есть две группы правовых норм, регулирующих бюджетные правоотношения в сфере доходов и расходов:

      - первая группа норм определяет  порядок формирования доходов  и осуществления расходов. Причем, этот порядок должен единообразно  применяться на всех уровнях бюджетной системы. На региональном и местном уровнях допускается его конкретизация. Эти нормы составляют институт доходов и институт расходов бюджетов;

      - вторая группа норм определяет  порядок распределения и перераспределения  долей доходов и объема расходов, закрепляемых за каждым уровнем бюджетной системы. Эта группа правовых норм формирует институт бюджетного регулирования как составную часть межбюджетных отношений.

      Основные  цели политики межбюджетного регулирования  на субфедеральном уровне сформулированы Минфином России как выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, стимулирование деятельности местных органов власти, проведение активной экономической политики через передачу средств в местные бюджеты на финансирование целевых программ¹¹

      Выравнивание  бюджетной обеспеченности муниципальных  образований является исходным пунктом  системы бюджетного регулирования. В основе политики государства в  сфере регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне лежит принцип сбалансированности бюджета каждого уровня власти, согласно которому объем доходов должен быть достаточен для решения первостепенных задач. Средством его реализации служит перераспределение ресурсов между бюджетами для выравнивания доходной части нижестоящих бюджетов до необходимого уровня, предполагающего достижение минимальной бюджетной обеспеченности бюджетов.

      Средства, предназначенные на выравнивание, распределяются между муниципальными образованиями  в целях сокращения разрыва в  бюджетной обеспеченности муниципальных образований региона. В ряде регионов России, имеющих значительную территориальную протяженность с севера на юг, бюджетная обеспеченность муниципальных образований корректируется на индекс бюджетных расходов. Он показывает, насколько больше или меньше необходимо затратить бюджетных средств в расчете на душу населения в конкретном муниципальном образовании, с учетом объективных факторов и условий, по сравнению со средним по региону уровнем для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг.

      Одним из способов выравнивания является подтягивание наиболее бедных муниципальных образований  до уровня, который определяется объемом выделенных средств. Другой способ предлагает пропорциональное сокращение разрыва подушевой бюджетной обеспеченности муниципальных образований с заранее определенным уровнем подушевой бюджетной обеспеченности (например, средним по региону).

      Межбюджетное  регулирование в качестве обязательного  элемента должно включать стимулирование деятельности местных органов власти, направленное на повышение мобилизации доходов в бюджет, увеличение налоговой базы или на достижение иных целей. Для этого в составе общего фонда средств, передаваемых в местные бюджеты, может быть выделена часть, которая будет распределяться между муниципальными образованиями в порядке стимулирования, то есть пропорционально значениям показателя, отражающего вклад муниципальных образований в достижение поставленных целей. В качестве такого показателя можно использовать объем доходов, сравнительные темпы экономического роста, создание новых рабочих мест, развитие малого бизнеса и т.п.

      В систему целей межбюджетного  регулирования, согласно позиции Минфина  России, включается также проведение активной экономической политики через  передачу средств в местные бюджеты  на финансирование целевых программ. Для этого следует выделить часть средств бюджета, за счет которых будет осуществляться финансирование целевых программ. Средства, передаваемые в местные бюджеты на финансирование целевых программ, представляют собой целевую финансовую помощь и, соответственно, должны предоставляться в местные бюджеты не в составе общего трансферта, а в виде субсидий или субвенций с указанием программы или статьи расходов, которые должны быть профинансированы за счет данных средств.

      Основной  целью бюджетного регулирования  является обеспечение всем гражданам  страны примерно равного уровня государственных  услуг, вне зависимости от места  их проживания при сохранении заинтересованности органов местного самоуправления в  самообеспечении.

        С точки зрения целей и инструментов бюджетного регулирования различают понятия вертикального и горизонтального выравнивания (вертикальной и горизонтальной сбалансированности).

      Вертикальное  выравнивание трактуется как процесс  достижения сбалансированности между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных источников, среди которых акцент делается на налоговые поступления. Несоответствие между ними полностью устранить без внешней корректировки нереально: абсолютное совпадение налогового потенциала и объективных потребностей данной территории практически не встречается.

      Принцип вертикальной сбалансированности в  бюджетном регулировании представляет требование как к вышестоящему уровню власти, так и к региональным и  местным властям. В случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования выполняемых функций и предоставляемых услуг, за которые отвечает тот или иной региональный или местный орган, то вышестоящий уровень власти обязан предоставить нижестоящему уровню власти недостающие бюджетные ресурсы.

      Вертикальная  сбалансированность накладывает на региональные и местные власти, во-первых, ответственность за финансовое обеспечение  закрепленных за ними функций и предоставление населению соответствующих услуг либо непосредственно государственным учреждениям и организациям, либо через частный сектор, во-вторых, обязанность эффективно и ответственно использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потенциала.

      Основным  способом вертикального выравнивания бюджетной системы является законодательное  закрепление за каждым бюджетным  уровнем финансирования конкретных сфер деятельности, соответствующих  разграничению предметов ведения  и полномочий, а также бюджетной ответственности между уровнями власти, что может рассматриваться как исходный пункт создания системы межбюджетных отношений, соответствующих бюджетному федерализму.

      К инструментам вертикального бюджетного выравнивания относятся закрепление  налогов за определенным уровнем бюджетной системы; распределение регулирующих доходов по уровням бюджетной системы по единым нормативам; субвенции из вышестоящего бюджета на исполнение отдельных расходных обязательств.

      Вертикальное  выравнивание не решает всех проблем бюджетного регулирования. Оно должно сочетаться с процессом горизонтальной сбалансированности бюджетов. Горизонтальное выравнивание означает пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации по определенной формуле для устранения или снижения неравенства в налоговых потенциалах территорий субъектов Федерации и муниципалитетов. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма аналогично неравенству в распределении доходов и материальных ценностей среди различных слоев населения как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором.

      Целью горизонтального бюджетного выравнивания является обеспечение единого стандартного уровня потребления государственных  услуг жителями различных регионов страны.