Муниципальные финансы и межбюджетные отношения реформирование и перспективы развития

      Ряд авторов, определяя бюджетный федерализм, включает в его содержание взаимодействие между всеми тремя субъектами межбюджетных отношений, что принципиально  верно, т.к. соответствует составу  бюджетной системы федеративного государства. Птицын В.И. характеризует бюджетный федерализм как «отношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также с органами местного самоуправления, возникающие в ходе бюджетного процесса, основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств, исходя из принципа сочетания интересов на всех уровнях бюджетной системы»6. Лавров А. понимает бюджетный федерализм как «систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса»7. Сомоев Р. предлагает рассматривать бюджетный федерализм как «многогранную, многоуровневую совокупность отношений в бюджетной сфере между федерацией, субъектами РФ и местными органами самоуправления, которая формируется в политически согласованных и четко юридически закрепленных рамках, позволяющих каждому уровню власти и управления в полной мере реализовать возложенные на них Конституцией страны и Федеративным договором полномочия на самостоятельной основе в общегосударственных, общенациональных интересах»8.

      Таким образом, проанализировав различные  точки зрения по определению бюджетного федерализма, можно резюмировать, что в настоящее время в литературе не сложилось четкого определения данного понятия. Одни авторы трактуют бюджетный федерализм как систему принципов, на которых базируется бюджетное устройство, другие – как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, третьи - как многоуровневую бюджетную систему любого государства, четвертые – как отношения между уровнями власти по поводу оптимального, научно обоснованного распределения доходов бюджета каждого уровня и расходов, финансируемых из них, и, наконец, некоторые авторы рассматривают бюджетный федерализм через принципы построения бюджетных отношений, обнаруживая и в этом вопросе многообразие позиций.

      Бюджетный федерализм, будучи формой организации  межбюджетных отношений, должен базироваться на трех основополагающих принципах:

      - на четком разграничении бюджетных полномочий в сфере расходов между различными уровнями власти и ответственности за их реализацию;

      - на наделении каждого уровня власти доходными источниками, достаточными для реализации этих полномочий;

      - на сглаживании вертикальных  и горизонтальных дисбалансов нижестоящих бюджетов с помощью различных инструментов.

      Названные базовые принципы межбюджетных отношений должны быть дополнены следующими:

      - применение в бюджетном регулировании единой методологии, критериев и факторов, учитывающих индивидуальные или групповые особенности субъектов РФ и входящих в их состав муниципальных образований;

      - компенсация нижестоящим бюджетам выпадающих доходов в случае уменьшения их доходов или увеличения их расходов, вызванных решениями вышестоящих органов власти;

      - взаимная ответственность органов  власти каждого уровня бюджетной системы за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;

      - наличие специальных процедур  предотвращения и разрешения конфликтов между звеньями бюджетной системы, достижение взаимосогласованных решений по вопросам бюджетно-налоговой политики.

      Изменения, внесенные Федеральным законом № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» в принципы бюджетной системы, в определенной степени ориентированы на упорядочение межбюджетных отношений. В частности, содержание принципа единства бюджетной системы дополнено существенной характеристикой: предусмотрен «единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ», что соответствует распространению единой методологии на всю совокупность межбюджетных отношений, в т.ч. и на отношения между субъектами РФ и муниципальными образованиями. Кроме того, значительно усилен принцип самостоятельности бюджетов за счет введения ограничений по установлению расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов нескольких уровней бюджетной системы или без определения бюджета; по принятию решений, приводящих к увеличению расходов или снижению доходов бюджета без соответствующей компенсации. Одновременно определена ответственность органов власти за самостоятельное обеспечение сбалансированности бюджета.

      Сравнивая подходы к характеристике бюджетного федерализма различными авторами, можно согласиться с позицией Пономаренко Е.В., разделяющей соответствующие ему принципы на две части:

      - организационно-политические инструменты формирования федеративных отношений, к которым относятся равноправие субъектов, законодательное уровнями, сочетание централизма и децентрализма в управлении;

      - финансово-экономические инструменты, которые проявляются в самостоятельности бюджетов, экономической самодостаточности, в обеспечении доходных полномочий и расходной ответственности, вертикальном и горизонтальном выравнивании.

      Первая  группа принципов характеризует  правовой статус субъектов бюджетных правоотношений, объем их компетенции, состав бюджетной системы и соответствует принципам организации межбюджетных отношений; вторая группа обеспечивает экономическую составляющую бюджетных правоотношений и может быть названа принципами их регулирования.

      Таким образом, суть бюджетного федерализма проявляется через эффективную систему межбюджетных отношений. В свою очередь, межбюджетные отношения представляют собой единый взаимосвязанный и взаимообусловленный процесс, с одной стороны, распределения расходных полномочий между различными уровнями власти, а, с другой - распределение доходных полномочий и финансовой помощи между звеньями бюджетной системы. Поэтому целесообразно рассматривать во взаимосвязи понятия «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм».

      Современные межбюджетные взаимоотношения начали складываться в Российской Федерации с 1991 г. с образованием независимого российского государства. К этому времени бюджетная система РСФСР представляла собой часть централизованной бюджетной системы Советского Союза. Она состояла из союзного бюджета, государственных бюджетов союзных республик, бюджета государственного социального страхования. Государственные бюджеты союзных республик в свою очередь состояли из республиканского бюджета союзной республики, государственных бюджетов автономных республик, входящих в состав союзной республики, и местных бюджетов. В составе местных бюджетов выделялись три группы: бюджеты областей и краев, городов республиканского подчинения, районов (в республиках, не имеющих областного деления). При этом в состав бюджетов областей входили областные, краевые бюджеты (по аналогии со структурой государственных бюджетов союзных республик), бюджеты автономных областей (округов), бюджеты городов областного (краевого) подчинения, районов. Бюджеты районов (в составе бюджетов областей), в свою очередь, охватывали районные бюджеты, бюджеты городов районного подчинения, городских поселков, сельские бюджеты.

      Подписание  Федеративного договора положило начало новому российскому федерализму. Статус субъекта Федерации наряду с республиками обрели края, области и другие административно-территориальные образования. Но все они тогда еще не получили одинакового правового статуса. Распределение субъектов по статусу по нисходящей линии выглядело следующим образом: республики, края, области, города федерального значения, автономные образования.9

      Современную систему бюджетных взаимоотношений в Федерации предопределила принятая в 1993 г. Конституция РФ, Все крупные национально- и административно-территориальные образования получили статус субъектов Российской Федерации, Введение в юридический оборот термина "субъект Федерации" имело отнюдь не формальное значение, а означало приобретение всеми территориями, входящими в состав Российской Федерации, статуса государственно-правовых образований, т. е. перевод отношений с ними в договорную плоскость и признание их суверенитета в областях, не переданных в ведение Федерации. В результате разграничения в Конституции полномочий Российской Федерации и ее субъектов были определены и зафиксированы три уровня компетенции: вопросы ведения и полномочия Федерации, субъектов Федерации и вопросы их совместного ведения. Местное самоуправление отделено от государства, и определена сфера его компетенции.

      Конституция закрепила состав субъектов Российской Федерации. В нее вошли 89 субъектов: 21 республика, 10 автономных округов, 6 краев, 1 автономная область, 49 областей и 2 города федерального значения — Москва и Санкт-Петербург. Все субъекты Федерации признаны равноправными между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

      В то же время Конституция сохранила  элементы неопределенности статуса (правомочий) субъектов Федерации. В частности, в надстроечных вопросах (язык, гражданство, право на принятие не устава, а Конституции) республики получили больший статус, чем нереспублики. В некотором смысле особое положение среди субъектов Федерации заняли автономная область и автономные округа, входящие в состав иных субъектов Федерации. Не были полностью урегулированы вопросы разделения полномочий между федеральным и региональным уровнями, нечетко определены предметы ведения. Кроме того, Конституция предоставила федеральному правительству право заключать с регионами двусторонние соглашения. Все эти моменты создают основу возникновения проблемы асимметричных бюджетных взаимоотношений в Федерации¹⁰. 

1.2. Цели, задачи, инструменты межбюджетных отношений 

      Организационными  формами функционирования межбюджетных отношений являются конкретные виды бюджетов – федеральный, региональный и местный. Воплощая межбюджетные отношения в указанных формах, государство организует бюджетные взаимосвязи по распределению бюджетных ресурсов в распоряжение тех органов власти, которые наделены правом представлять интересы государства и осуществлять возложенные на них функции в интересах общества.

      В самом общем смысле термин «организация» употребляется для обозначения деятельности по упорядочению всех элементов определенного объекта во времени и пространстве. Организация межбюджетных отношений представляет собой взаимодействие между органами власти разных уровней по поводу осуществления бюджетного процесса, основывающееся на разграничении бюджетных полномочий исходя из принципа территориального соответствия.

      Суть  принципа территориального соответствия или принципа «соответствия зоне обслуживания» состоит в том, что бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, подведомственная территория которого в основном охватывает всех потребителей услуг данного вида. Это означает, что выбор уровня бюджетной системы, за которым закрепляются соответствующие расходы, зависит от того, осуществляются ли они в интересах всего населения страны или населения нескольких субъектов Федерации (федеральный уровень); проживающего на территориях всех или нескольких муниципальных образований (региональный уровень); в интересах населения, проживающего в основном на территории данного муниципального образования (местный уровень).

      Посредством организационных форм функционирования бюджетных отношений государство  строит межбюджетные отношения в  соответствии с типом государственного и административно-территориального устройства.

      Сформированные  бюджетные взаимосвязи получают материально-вещественное воплощение в соответствующих фондах денежных средств, находящихся в распоряжении органов власти различных уровней  бюджетной системы. Государство может корректировать установленные бюджетные взаимосвязи, уточнять пропорции распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, тем самым обеспечивая управление межбюджетными отношениями.

      Таким образом, благодаря регулированию в сфере межбюджетных отношений становится возможным использование бюджета для обеспечения межтерриториального распределения валового внутреннего продукта, формирования отраслевых пропорций, управления экономическими процессами.