Автор: Пользователь скрыл имя, 13 Марта 2012 в 18:36, реферат
Брошюрада нәтижеге бағдарланған бюджеттендіру жүйесін енгізудің әлемдік тәжірибесі, жаңа мемлекеттік жоспарлау моделінің теориялық негіздері, мемлекеттік органдардың стратегиялық жоспарларды әзірлеу және қызметінің нысаналы индикаторлар мен нәтижелілік көрсеткіштерін анықтаудағы тәжірибелері қарастырылған.
Мазмұны
Кіріспе .................................................................................................................5
1.Қазақстан Республикасында нәтижелерге бағдарланған мемлекеттік жоспарлау және бюджеттендіру жүйесінің мәні. Ең үздік әлемдік тәжірибені талдау………………………………................................................7
2. НББ жүйесін енгізудің сәтті факторларының бірі мемлекеттік қызметкерлердің біліктілігін арттыру ................................................17
2.1 Мемлекеттік қызметкерлерді оқытуды ұйымдастыру ......................17
2.2 Оқыту тренинг-семинарларын өткізудің басты кезеңдері............................................................................................................ 25
3. Бюджеттік жоспарлау субъектілері ретінде мемлекеттік органдары қызметінің нәтижелерін көрсететін бюджеттеудің мақсаттары үшін көрсеткіштер жүйесін анықтау .......................................................................42
3.1. НББ-де пайдаланылатын көрсеткіштердің жалпы ұғымы, және олардың сыныптамасы .....................................................................................42
3.2. НББ көрсеткіштері жүйесіне қойылатын талаптар ...............................50
3.3. НББ көрсеткіштері жүйесін қалыптастыру әдістемесі .........................55
4. Мемлекеттік органдар көрсететін қызметтерді, қызметтер көрсеткіштерін (индикаторларын) және ұғымдарын анықтау. Қызметтердің көрсеткіштерін (индикаторларын) әзірлеудің негізгі қағидалары .............62
4.1 Қызметтердің жалпы ұғымдары және олардың сыныптамасы ..............62
4.2 Мемлекеттік қызметтер және мемлекеттік қызметтер тізбесіне қойылатын талаптар ............................................................................................64
4.3 Мемлекеттік қызметтерді ұсынудың әлемдік тәжірибесі .....................75
4.4 Қызметтердің құнын анықтау ...................................................................82
4.5 Бюджеттік қызметтердің көрсеткіштері .....................................................84
5. Стратегиялық жоспарлардың (оған ұқсас құжаттардың) іске асылылуына бағалау жүргізу жөніндегі халықаралық тәжірибенің талдауы. Қазақстан Республикасындағы бағалау механизмінің жұмыс істеуін қарастыру ..........92
5.1. Қазақстан Республикасының мемлекеттік органдарының стратегиялық жоспарына ұқсас құжаттарды дайындау мен пайдалану бойынша әлемдік тәжірибеге шолу ..................................................................................................92
Ұлыбритания ........................................................................................................93
Австралия ...........................................................................................................94
Дания ...................................................................................................................96
Нидерланды ......................................................................................................98
Исландия ...........................................................................................................100
Ресей Федерациясы .......................................................................................101
5.2. Қызмет нәтижелері көрсеткіштерін іске асырудың сыртқы бағалауының шетелдік тәжірибесі ..............................................................107
5.3. Қазақстан Республикасында Стратегиялық жоспарларды іске асыруды бағалауды ұйымдастыру тәсілдері............................................................................................................111
6. Стратегиялық жоспарлау жүйесіндегі шұғыл жоспарлаудың орны мен атқаратын қызметі ........................................................................................116
6.1 Мемлекеттік органдар қызметіне шұғыл жоспарлаудың қажеттілігі .116
6.2. Шетелдік тәжірибеде шұғыл жоспарлау мониторингін жүргізу..............................................................................................................122
6.3. Мемлекеттік органдардың стратегиялық және операциялық жоспарларының мониторингісінің кейбір аспектілері....................................................................................................... 128
7. Мемлекеттік органдардың бағдарламалық құжаттарды әзірлеуі жөніндегі Ережелер жобасы бойынша жұмыс ..................................130
8. Мемлекеттік органдардағы қаржы менеджменті ...............................133
8.1. Қаржы менеджментінің озық халықаралық тәжірибесіне талдамалық.......................................................................................................133
8.2. Қазақстан Республикасының мемлекеттік органдарындағы қаржы менеджментінің деңгейін бағалау .................................................................144
8.3 Мемлекеттік орталық органдарында басқарушылық есепті енгізудің ерекшеліктері және негізгі кезеңдері .......................................................152
8.4. Экономиканың мемлекеттік секторындағы басқару есебінің жүйесі.........158
Қолданылған әдебиеттер тізімі .........................................................170
Қосымшалар.....................................................................................................175
Швеция
Швеция орта мерзімді бюджеттік жоспарлауға (үш жылдық), бюджетті «жоғарыдан төмен» қалыптастыру және нәтижеге бағдарлауға 1990 жылдың аяғында өтті. 2000 жылдың қараша айында қаржы Министрлігі нәтижелілікті өлшеудің тұжырымдамасы шегінде есептеу әдісі бойынша есепке өту туралы нақты ұсынымдары бар «Ақ кітапты» жариялады. Соңғы жылдардағы реформа мақсат, нәтиже және міндеттер арасында нақты байланыс орнатуға; көрсетілген қызметтердің нақты көлемі мен олардың соңғы нәтижесі туралы түсінікті кеңейтуге; әртүрлі деңгейдегі шешім қабылдау процесінің ашықтығын жоғарылатуға; бюджеттік өтінімдер мен бюджеттің орындалуы туралы есепте бірыңғай бюджеттік классификациясын қолдануға; мемлекеттік басқару сапасы мен оның нәтижесі арасындағы байланысты анықтау және мемлекеттік саясаттың мақсаттарын анық қалыптастыруға бағытталған.
Жаңа жүйеге сәйкес Швеция үкіметі басында экономикалық болжамға және қаржылық саясатқа сәйкес келесі үш жылға бюджеттік ресурстардың жалпы көлемін белгілейді, кейін оларды бағыттар арасында бөледі. Бұл кезде бағыттар бойынша сомма жалпы бюджет соммасынан кем болды. Бұл айырмашылық болжамдық қателіктердің ауытқу шегін көрсетеді, егер бірінші жылы бұл ауытқулар 1,5% шамасында болса, екінші - 2%, үшінші - 2,5% болды.
Швециядағы мемлекеттік басқару жүйесінің маңызды ерекшелігі заңда бекітілген функционалдық агенттіктердің автономдығы. Министрліктердің өздері негізінен өзінің саласындағы саясатты қалыптастырумен айналысады, кішігірім штаты мен бюджеті бар. Барлық мемлекеттік қызметтермен бюджеттің негізгі бөлігін шығындайтын 300 жуық агенттік (мемлекеттік қызметкерлерінің 99% шұғылданатын) айналысады. Агенттік кадрлық саясат пен ішкі ұйымдастырушылық жөніндегі шешімдерді жеке қабылдайды
Бюджетте, тәртіп ретінде әрбір агенттік үшін оның барлық операциялық шығындарын жабатын жеке баптар бар, яғни бюджеттік құжаттар агенттіктерден күтілетін нәтижелер туралы ақпараттардан тұрмайды. Осылайша, нәтижелер туралы ақпараттар іс жүзінде мемлекеттік бюджетті қалыптастыру кезеңінде пайдаланылмайды. Агенттіктің нақты жедел міндеттері мен мақсатты көрсеткіштері министрлік өзінің ведомстволық бағынысты агенттіктеріне шығындар көлемін анықтағаннан кейін жолдайтын нұсқаулық-хатта көрсетіледі.
Данияда нәтижелерге бағдарланған басқаруды енгізу мынадай мақсаттарға қызмет етті:
мемлекеттің негізгі мақсаттарының басымдықтарын анықтауға шешім қабылдайтын саяси тұлғаның мүмкіндігін жақсарту;
мемлекеттік қызмет сапасын жақсарту;
министрліктер мен меморгандар арасындағы бюджеттік тапшылықтың орнын толтыру тиімділігін жақсарту.
Данияда қызмет тиімділігін басқарудың бірінші құралы нәтижелі келісім-шарт болды. 1992 жылы енгізілген нәтижелі келісім-шарттар – бұл нысаналы көрсеткіштерді және белгілі бір кезеңде талап етілетін нәтижелерді белгілейтін министрліктер мен мемлекеттік органдар арасындағы жазбаша келісім. Мемлекеттік органдардың нәтижелі келісім-шарттары саяси басымдықтар мен миссиялар тұжырымдамасының негізінде жасалады. Нысаналы көрсеткіштер министрліктер мен ұсыныс жобаларын жасайтын оларға бағынышты органдар арасында келісіледі.
Нәтижелік келісім-шарттар үлгісі жөнінде міндетті талаптар болмайды, осының орнына келісім-шарттарды жалпы шегін беретін басшылық ережелер бар. Басқа құралдар өлшенетін және қол жететін көрсеткіштерді белгілеуге көмектеседі.
Нәтижелі келісім-шарттарда төменгі көрсеткіштер мен міндеттемелерді орындамаулар үшін санкция жазылмаған. Бірақ келісілген еңбек ақы келісім-шарттық міндеттемелерді орындау үшін айқын ынталандыру көрсетеді. Нәтижелік келісім-шарттар әдетте төрт жылдық мерзімге жасалады және басымдықтарда өзгерістерді көрсету немесе ресурстардың болуы үшін жыл сайын қайта қаралуы мүмкін.
Басшылармен нәтижелік келісім-шарттар – бұл Министрліктің тұрақты хатшысы мен тәуелді мемлекеттік органның бас директорының арасындағы бір жылдық келісім.
Тұтастай алғанда, нәтижелерге бағдарланған бұл жүйені енгізу жөніндегі стратегия Дания үшін өте табысты болды. Қазіргі уақытта әрбір министр және оған бағынысты мемлекеттік орган қызметтің тиімділігін бағалау жүйесін басқару жүйесінің ажырамайтын бөлігі ретінде пайдаланады.
Жоғарыда айтылғандарға қарай отырып, НББ енгізу мен жетілдіру жөніндегі әлемдік тәжірибе бұл көзқарастың келесідей құндылықтарын бөліп көрсетуге мүмкіндік береді:
- бюджеттік қаражат шығындарының түрлері бойынша емес, бағдарлама немесе стратегиялық мақсаттар бойынша бөлінеді;
- бағдарламалар заң шығарушы органдармен келісілген жалпы мақсаттар мен стратегиялық басымдықтарға негізделеді;
- бюджеттік қаражаттарды министрліктер мен ведомстволардың пайдалануына бақылау бөлінген қаражаттарды мақсаты пайдалануға сыртқы бақылауды шығыстардың тиімділігіне министрліктердің ішкі бақылауына ауыстырылады.
- НББ жеке салдарды, қабылданатын шешімдердің тиімділігін ескереді, қойылған мақсаттарға жетудің балама амалдарын салыстыруға және дамудың әр түрлі сценарийлерін іске асыру мүмкіндігін ескере отырып ұтымды шешімді таңдауға мүмкіндік береді.
- министрлік шенеуніктері олардың алдына қойылған бағдарламаларға қол жеткізу құралын таңдауда үлкен еркіндікке ие, атап айтқанда олар шығыстардың әр түрлі баптарының арасында оларға бөлінген сметалардың шегінде қаражаттарды қайта бөлуге құқық алады. Осымен бірге олардың түпкілікті нәтижеге жауаптылығы күшейтіледі.
- бюджет жобасы заң шығарушы органға мемлекеттік шығыстар саясаты мен үкіметтің саяси мақсаттары арасындағы байланысты анық бақылауға мүмкіндік беретін нысанда ұсынылады.
Қорытындылар мен ұсынымдар
Қазақстандағы бюджет жүйесінің реформасы бюджетті жасауға қатысатын мамандардың біліктілігіне талаптың айтарлықтай жоғары болатынын болжайды. Бұл мемлекеттік органдардың қызметінің ойдағыдай нәтижесін білікті анықтау, балама бағдарламалардың нәтижелеріне қол жеткізу, талдау және салыстыру үшіні бағдарламалар әзірлеу, олардың нәтижелілігін бақылау қажеттіліктерінен шартталған.
Реформа нәтижесінде сондай-ақ ақпараттық қамтамассыз етуге, мәліметтердің сапасына және процестердің ұйымдастырылуына қойылатын талап жоғарылайды. Реформа бюджет желісінің инфрақұрылымын елеулі өзгерістерін, қайта құрылуын болжайды.
Реформаны іске асыру нәтижесінде неғұрлым тұрақты бюджеттік саясатты жасауды талап етеді.
Реформаны жүргізу бюджеттік саясатына және бюджет мазмұнына неғұрлым белсенді ықпал етуге халықтың дайындығын жоғарылатуы мүмкін. Бірақ, бюджеттік жүйенің өзі халық тарапынан белсенді ықпал еткенде ғана (бақылау) іске асуы мүмкін (Нидерланды тәжірибесі).
Реформа барысында тұтастай алғанда келістіруші рәсімдер көлемінің талаптары жоғарылайды. Бұл ретте келістіруші рәсімдер сапалы түрде өзгеруі тиіс – шығын баптары ғана емес, түпкілікті нәтиже талқылануы тиіс (Ұлыбритания үлгісі).
Реформа бюджеттің ашықтығы талаптарын едәуір жоғарылатады. Бұл ретте ашықтығы реформа процесінде сөзсіз жоғарылайтын болады. Бұлай болмаған жағдайда бюджеттеудің мақсатты әдіснамасының басқа элементтері кер кететін болады.
Жүргізілген талдаудың нәтижелері нәтижелерге бағдарланған жоспарлау мен бюджеттеудің жаңа жүйесіне көшу жөнінде мынадай ұсыныстарды қалыптастыруға мүмкіндік берді:
Енгізілетін жүйе мақсаттар, күтілетін нәтижелер мен бағдарламалар тиімділігі тұжырымдамасы, нәтижелілік индикаторларын жетілдіру, орта мерзімдік қаржылық жоспарлау сияқты компонеттерді қамтиды. Сондықтан жоғарғы талап алдыңғы кезекте министрліктердегі басқару буыны, әсіресе қаржылық және талдамалық қызметтер қызметкерлерінің біліктілігіне қойылады. Бұл реформаның анағұрлым ірі тәуекелдіктің бірі екенін тәжірибе көрсетеді. Сондықтан НББ енгізу итеративтік процесс болып табылатындығын ескере отырып министрліктер мен ведомстволар қызметкерлерін бюджеттік жоспарлаудың жаңа әдістеріне оқытуды алдын ала ұйымдастыру және тұрақты негізде жүргізу қажет.
Қолданыстағы бюджеттік сыныптама бюджеттік бағдарламалар әкімшілері қызметінің мақсаттары мен бағытарына көптеген жағдайда нашар келіседі. Бюджеттік сыныптаманың экономикалық, ведомстволық және функционалдық сипаттамаларға бөлінуден басқа бюджеттік сыныптаманың төртінші-мемлекеттік саясаттың мақсаттары мен міндеттері бойынша түрін әзірлеген жөн. Бұдан өзге, бюджеттік сыныптама қаржылық есептіліктің және мемлекеттік қаржы статистикасының халықаралық стандартарымен келісуге тиіс.
Реформа процесінде бюджеттеуді ақпараттық қамтамасыз етудегі талаптар жоғарылайды. Бірінші кезекте, бұл бюджеттік жоспарлаудың автоматтандыру жүйелеріне қатысты болады. Бұл ретте осындай жүйелерге алдыңғы кезекте жоспарлаудың жаңа әдістеріне жылдам икемге келтіру бойынша талаптар қойылады. Осыған байланысты ұсынымдар бюджеттік жоспарлаудың автоматтандыру жөніндегі жаңа икемді шешіміне жедел көшу қажеттігінен қорытындыланады.
Бюджеттік деректердің сапасына талап жоғарылайды. Бірінші кезекте бұл кассалық есепке алу мен есептеу әдісі арқылы есепке алуды қатар жүргізу қажеттілігіне қатысты. Тағы бір маңызды фактор – бюджеттік ақпараттардың әртүрлі көздерінен деректерді талдауды қолдану қажеттілігі, ол бюджеттік бағдарламаларды орындау нәтижелерінің мониторингі қажеттілігімен шарттасқан. Шешуі ретінде есептеу әдісі арқылы есепке алуды жүргізу жөніндегі әдістемелік ұсынысты әзірлеу ұсынылады (АҚШ тәжірибесі - Accrual-based budgeting ABB есептеу әдісіне негізделген бюджеттеу тұжырымдамасы).
Сондай-ақ, бюджетті есептеу процесстерінің, бюджеттік бағдарламаларды талдаудың, нәтижелілікті бақылаудың және басқалардың толық нысандалған сипаттамасының болуы қажет.
Нәтижелерге бағдарланған бюджеттеу технологиясына көшу кезінде негізгі фактолар бюджеттің айқындылығы мен нәтижелер туралы ақпараттардың ашықтығын қамтамассыз ету жөніндегі талап болып табылады. Осыған байланысты, заңнамалық деңгейде осы талаптарды нақты жазу, сондай-ақ бюджеттің ашықтығын қамтамассыз ету жөніндегі әдістемелік ұсыныстарды, соның ішінде ақпараттар беру мен халықпен өзара әрекеттесуді ұйымдастыру нысанында қаржы органдарының ақпараттық порталдарын тұрғызу талаптарын қалыптастыру қажет.
Қазақстанда контрактілік үлгіні енгізу үшін (Жаңа Зеландия, Дания үлгісінде) негізгі шарттары мемлекеттік сектордағы жалақының жеткілікті деңгейі, бюджеттік процестің транспаренттігі, сыбайлас жемқорлық пен қорғаушылықты түп тамырымен құрту, мемқызметкерлердің жоғары кәсібилігі және басқалар болып табылады.
БОР жүйесіне тиімді көшуде айтарлықтай созылмалы уақыт қажет. Бұл жөнінде осы төңіректегі әлемдік тәжірибе де куәлендіреді. Жоғарыда берілгендей, АҚШ-та реформалар бюджеттік салада жарты ғасырдан аса жалғасып келеді. Тағы айта кету қажет, әртүрлі елдерде БОР – ға ену жөнінде біркелкі тәсіл жоқ. Реформалар пакетінің мазмұны мен осы реформалардың іске асыру уақытын таңдау әрбір ел үшін бірегей.
2 тарау. НББ жүйесін енгізудің сәтті факторларының бірі мемлекеттік қызметкерлердің біліктілігін арттыру
2.1 Мемлекеттік қызметкерлерді оқытуды ұйымдастыру
Осы зерттеулер жөніндегі техникалық ерекшеліктерге сәйкес нәтижелерге бағдарланған мемлекеттік жоспарлау мен бюджеттеу жүйесіне көшу қағидаттары мен әдістері бойынша мемлекеттік органдардың қызметкерлеріне үйретуші тренинг- семинарлар өткізу қарастырылған.
Осыған байланысты бірінші кезеңде алдымен Қазақстан Республикасының 32 орталық мемлекеттік органдарымен «Нәтижелерге бағдарланған мемлекеттік жоспарлау мен бюджеттеу жүйесіне көшу» тақырыбында республикалық семинар-кеңес және келесі үш күнде осы мемлекеттік органдарда жеке тәртіпте тренинг-семинарлар өткізілді. Семинар өтізуде ҚР МЭБП жауапты хатшысы Д.М. Шаженова келісімімен, Республикалық семинар-кеңестің бағдарламасы (1-қосымша) жасалды. Осы іс-шараларды өткізудің мақсаты мемлекеттік органдардың қызметкерлерін стратегиялық жоспарларды әзірлеу мен нәтижелерге бағдарланған бюджеттеуге көшу қағидаларын үйрету болатын.
Республикалық семинар-кеңесті Экономика және бюджеттік жоспарлау министрі Б.Т. Сұлтанов ашты. Өзінің таныстыру сөзінде семинар-кеңеске қатысушыларға «бюджеттік қаражатты пайдалану тиімділігін арттыру және жоспарлау жүйесін модернизациялау мен жетілдіру жөніндегі жұмыстарды» жеделдету қажеттігін айтты. 2007 жылы желтоқсанда бекітілген Нәтижелерге бағдарланған мемлекеттік жоспарлау жүйесін енгізу жөніндегі тұжырымдаманың негізгі ережелерін және оны енгізу бойынша Қазақстан Республикасының мемлекеттік органдарының алдында тұрған, міндеттемелер жөнінде түсіндіру үшін Қазақстан Республикасының Экономика және бюджеттік жоспарлау министрлігінің жауапты хатшысы Д.М. Шаженова сөз сөйледі.
Семинарлар жұмысына қатысу үшін Ресей Федерациясының бюжеттік және әкімшілік реформасы саласындағы жетекші ресейлік сарапшылар шақырылған, олар Фискальды саясат орталығы және «Экорис – НЭИ» ЖШҚ. Фискальды саясат орталығы (Мәскеу қаласы, Ресей) Ресей Федерациясындағы жергілікті өзін-өзі басқару мен бюджеттік процесті реформалаудың әдістемелік қамтамасыз етуді әзірлеу жөніндегі жетекші компания болып табылады. Нидерландиялық экономика институтының мәскеу бөлімшесі болып табылатын ЭКОРИС – НЭИ компаниясының кеңесшілері Ресей Федерациясынының бюджеттік жоспарлау әдістерін жетілдіруде және бюджеттік реформаны дамытуда елеулі еңбек сіңірді.
Ресейлік сарапшылар стратегиялық жоспарлау саласындағы халықаралық тәжірибе тақырыбында, соның ішінде салалық деңгейдегі стратегиялық жоспарлау, мемелекеттік органдар қызметінің нәтижелілігі мен бюджеттік бағдарламаларға қойылатын талаптардың ресейлік тәжірибесі туралы баяндама жасады.