Державний бюджет України та його роль у забезпеченні економічного розвитку

     При оцінці податкової системи України за критерієм її фіскальної ефек- тивності, сутність якого полягає в мобілізації податкових надходжень і форму- ванні доходів бюджету, одним із показників слід визначити питому вагу подат- кових надходжень у ВВП.

     Як свідчить статистика (див. додаток А), починаючи з 2001 року, спосте- рігається поступове збільшення податкового навантаження на економіку. За до- сліджуваний період частка податків у ВВП збільшилась на 5,5 в.п. (середній приріст навантаження склав 3,7%). Статистичні дані по більшості країн світу показують, що за останні 100 років частка податків у ВВП зросла приблизно у 3-4 рази [17; с. 31]. З формальної точки зору, можна говорити про збільшення податкового навантаження, все ж в дійсності ситуація в розвинених країнах дещо інша.

     За останні два десятиріччя податкове навантаження на юридичних осіб в динаміці постійно знижується, що є результатом проведення активної політики щодо стимулювання Інвестиційної діяльності, яке здійснюється за трьома осно-вними напрямами: зниження ставки податку на прибуток [17; с. 33], вико- ристання прискореної амортизації і скорочення амортизаційних строків експлу- атації основних фондів та надання податкових пільг в інвестиційній діяльності, які прийнято називати цільовими. В результаті у більшості розвинутих країн спостерігається помітне скорочення як номінального, так і ефективного подат- кового навантаження на виробників, з одночасним наростанням темпів інвести- ційної діяльності. Інвестиції — через зростання продуктивності праці, знижен- ня енерго- і матеріаломісткості виробництва, впровадження нових технологій і новітньої техніки — сприяють зростанню заробітної плати працівників (особ- ливо у країнах з переважаючим податковим навантаженням на фізичних осіб), що дозволяє помітно збільшити обсяг зібраних податків без будь-якого збіль- шення податкового навантаження. При цьому темпи зростання податків, зібра- них з фізичних осіб, не тільки компенсують відносне зниження надходжень по- датків з юридичних осіб, але й починають визначати загальні темпи зростання збирання податків по всіх платниках податків. І саме така ситуація зумовлює зростання частки зібраних податків у ВВП, в той час як низька частка — свідчення невисокого рівня доходів населення, коли основну масу податків змушені збирати з юридичних осіб, що є гальмом для розвитку економіки.

     Але рівень податкового навантаження, що діє в Україні, є високим для українського платника, який ще психологічно не готовий сприймати його на такому рівні, особливо, коли мова іде про кризові явища. Оптимізація податко- вого тягаря є надзвичайно важливим інструментом державного впливу на сус- пільний добробут. Реальні стабільність і мир, відсутність конфліктів у соці- альній сфері є невід'ємними рисами соціальної держави, на створення якої, по- дібно до розвинутих країн світу, головним чином спрямована соціальна стра- тегія України [14; с. 67]. Але за інших рівних умов, країни, що мають найвищі рівні доходів на душу населення (20-30 тис. дол.), проводять активну соціальну політику, спрямовану на скорочення розриву в доходах між бідними і багатими, одержують від здійснюваної ними податкової політики вищу фіскальну ефек- тивність податків порівняно з тими країнами, де доходи на душу населення є низькими (як і в Україні) і в яких основну масу податків змушені збирати з юридичних осіб, а розрив між бідними і багатими не скорочується, а збільшу- ється.

     Індекс фізичного обсягу ВВП в Україні в середньому за 2000-2008 роки зріс на 6,9 в.п. Але тенденція частки податків у ВВП є неоднозначною і непри- в'язаною до динаміки показника ВВП (рис. 2.8). Так, з 2000 до 2003 року цей показник зріс майже на 2 в.п., а в 2004 році рівно на стільки ж знизився. Очевидно, що це було зумовлено в тому числі зниженням ставки податку з доходів фізичних осіб до 13%, яке не дало очікуваної легалізації доходів. Для розв'язання проблеми легалізації доходів необхідним є вдосконалення нараху- вань на фонд оплати праці, а саме: запровадження єдиного соціального збору і поступове скорочення ставок з урахуванням розвитку накопичувального сег- менту пенсійного фонду [17].

Рис. 2.8. Темпи росту ВВП та частки податкових надходжень у ВВП в Україні  

     Досвід прибуткового оподаткування у США, де федеральний індивідуальний прибутковий податок з 1945 року складає близько 45% (±2 в.п.) в доходах федерального бюджету і 8% (±1 в.п.) у ВВП [20], тобто протягом останніх 65 років його фіскальне значення залишалося стабільним, визначає необхідність використання дискреційної фіскальної політики — обов'язкового аналізу руху доходів серед окремих груп населення і приведення податкового механізму у відповідність до реалій життя [17].

     Щодо 27 країн-членів ЄС, то показник рівня централізації ВВП через податки в середньому складає 27,3%, і за останні десять років він майже не змінюється (див. додаток Б). Але існує чіткий взаємозв'язок між динамікою по- казників централізації податків у ВВП та індексом реального обсягу ВВП ( див. рис. 2.9). Якщо порівнювати структуру податкових надходжень у ВВП в країнах ЄС і в Україні, то вони також дещо різняться. Найбільша частка у ВВП в Україні припадає на ПДВ (9,7% в 2008 році), податок на прибуток підприємств і податок з доходів фізичних осіб (5,0% і 4,6% відповідно). Це пояснюється невисоким рівнем доходів громадян України. А в країнах ЄС такими податками є податок на доходи фізичних осіб (Personal income tax), частка якого складає в 2008 році 9,5% та ПДВ — 7,1%. Приблизно однакова  

частка ВВП централізується через прямі і непрямі податки — 13,6 та 13,8% в 2007 році у країнах ЄС, 10,4 та 11 % — в Україні (див. додатки А, Б).

Рис. 2.9. Темпи росту частки податкових надходжень (за вийнятком внесків на соціальне забезпечення) у ВВП в країнах-членах ЄС 

     Але в Україні існує дисбаланс між зростанням ВВП та зміною податкових надходжень у ВВП, на відміну від країн ЄС. З одного боку, це свідчить про сут- тєве недовикористання податкового потенціалу України, особливо зважуючи на рівень тінізації економіки України. За оцінками, вироблений  у 2008 році ВВП в Україні становить 1245,3 млрд. грн. (949,9 млрд. гри. офіційно визнаний і 295,4 млрд. грн. — припадає на тіньовий сектор) [17; с.34]. Але це не найвищі екс- пертні оцінки, насправді значення тіньового сектору може бути значно ваго- мішим.

     З іншого боку, причини такого «феномена» криються у недосконалості самої податкової системи нашої країни, зокрема у відсутності: гнучкості, ефек- тивної системи податкового планування і прогнозування, оптимальної струк- тури податкової системи, раціонального розподілу навантаження за регіональ- ною та галузевою ознакою, дієвого механізму адміністрування основних бюд- жетоутворюючих податків, та наявності окремих недоліків у роботі органів ДПС України.

     У 2001-2004 роках бюджетно-податкова політика України була спрямо- ваною на становлення та зміцнення вітчизняного бізнесу за рахунок підви- щення ліквідності національних компаній та стимування зростання соціальних видатків, за винятком 2004 року [25]. Активно застосовувались протекціоніс- тські інструменти фіскальної політики, які надавали численні пільги та префе- ренції певним суб'єктам, що цього не потребували. Зокрема, фінансувались ок- ремо взяті суб'єкти економіки, поширилось зловживання численними подат- ковими пільгами, які нічим не підкріплювались (частка пільг в податкових надходженнях 2003 року складала 133%) та інше. Головними тенденціями роз- витку бюджетно-податкової сфери України у 2005-2008 роках були: форму- вання прозорого фіскального простору, посилення податкового тиску на еконо- міку, розширення соціальних функцій держави. В цих напрямках не всі складо- ві були реалізовані. Регулятивні функції бюджету було витиснуто на другий план цілями фіскального наповнення соціальних програм, що в остаточному підсумку призвело до знецінення доходів бюджету.

     Під час економічної рецесії податкові збори, як правило, скорочуються швидше, ніж ВВП. Цій тенденції також сприяють антикризові заходи урядів, що знижують податки задля стимулювання економічного зростання. Прос- лідкуємо за антикризовою політикою країн ЄС (див. додаток В). Основними заходами, що передбачені урядами країн, є зниження податкового тиску на еко- номіки цих країн. Наприклад, зниження навантаження по податку на доходи фі- зичних осіб (РІТ) для осіб з меншими доходами відслідковується в таких краї- нах, як Австрія, Франція, Німеччина, Греція, Швеція, Великобританія. До речі, в Греції вводяться додаткові податки на особисті доходи з високим рівнем доходу. В Україні, на жаль, система оподаткування доходів фізичних осіб була недосконалою, що, в першу чергу, пов'язано з існуванням спрощеної системи оподаткування і маніпулювання зазначеними інструментами неефективне.

     В країнах - членах ЄС застосовувались і інші важелі для зменшення обтя- жливості фізичних осіб податками в умовах кризи: тимчасово продовжувались відстрочки платежів з податкових відрахувань із заробітної плати (Бельгія, Іта- лія, Швеція), вводились податкові пільги для купівлі побутової техніки та меб- лів (Італія), пільги для працюючих батьків (Нідерланди), додаткові податкові пільги в розмірі 400 евро надавались робітникам і самозайнятим платникам по- датків для підтримки потенціалу домашніх господарств (Іспанія), звільнялись від оподаткування платники податків у віці старше 65 років та багато інших.

     Для підтримки економічного відновлення в країнах надавались багато- численні інвестиційні стимули. Так, в Болгарії введено податкові канікули на 5 років для інвестування в галузі сільського господарства, переробки, ви- робництва високих технологій і будівництва інфраструктури; в Литві, Польщі, Португалії — податкові пільги для інвестиційної діяльності; в Словаччині — пільги по податку на доходи корпорацій для дослідницької діяльності; в Вели- кобританії збільшено податкові пільги для нових інвестицій.

     Щодо непрямих податків, то у більшості країн акценти зміщувались на збільшення ставок акцизів на алкоголь і тютюн, бензин і дизельне паливо (Фін- ляндія, Ірландія, Латвія, Литва, Румунія, Словенія, Великобританія) та змен- шення загальної ставки ПДВ по окремих об'єктах. Так, наприклад, в Австрії, Румунії та Бельгії за зниженою ставкою ПДВ оподатковувалось будівництво соціального житла, на Кіпрі — перебування в готелі, в Чеській республіці — трудомісткі послуги, в Фінляндії — продовольчі товари, Угорщині — молочні продукти, хлібобулочні вироби та центральне опалення, в Великобританії — тимчасово скорочено починаючи з 1 грудня 2008 року по 31 грудня 2009 року ПДВ від 17,5% до 15%. Але в деяких країнах, заходи були протилежними — спостерігалось зростання загальної ставки ПДВ — в Угорщині, Ірландії, Латвії, Литві. Антикризовим заходом в європейських країнах (Польщі, Португалії та Словаччині) було зменшення терміну бюджетного відшкодування по ПДВ.

     Крім заходів фіскального спрямування уряди європейських країн вико- ристовують політику соціального напряму, збільшуючи розмір виплат по соці- альному захисту і забезпеченню: Австрія, Бельгія, Німеччина — допомоги по догляду за дитиною, пенсій та ін.; Греція — щодо спеціальної допомоги без- робітним або пенсіонерам з низькими доходами; Латвія — допомоги на го- дувальника та по непрацездатності; Португалія — збільшення особистої допо- моги для інвалідів.

      Рис. 2.10. Темпи росту ВВП в окремих країнах світу, 2009 рік 

     Аналізуючи проведені заходи, можна зробити деякі висновки щодо виходу розвинених країн-членів ЄС з економічної кризи. По-перше, відсутній однозначний економічний ефект від проведених змін в кожній країні, що обумовлено різним рівнем соціально-економічного розвитку, окремими національними особливостями та діяльністю урядів даних країн. По-друге, існування постійних втрат податкових надходжень від фінансового сектору та домогосподарств, а також очікуване розбалансування економічної активності призвели до менш активного зростання податкових надходжень під час віднов- лення економічної розвитку. По-третє, через зниження податкових надходжень та зростання державних витрат, як автоматичного стабілізатору для підтримки економіки, уряди країн збільшували державні запозичення.

     Результатом проведення заходів антикризового регулювання в окремих країнах світу є показники динаміки обсягу ВВП. Темпи росту реального обсягу ВВП в більшості країн мали від'ємне значення. В 27 країнах-членах ЄС обсяг ВВП в середньому знизився на 4,2% у 2009 році. (рис. 2.10).

     Поряд з цим, в окремих країнах, наприклад, Греції, Латвії, Естонії, Литві зазначений показник скоротився більше, ніж на 10%. За даними Міністерства фінансів Великобританії, у 2009 році обсяг ВВП знизився на 4,8%. Еконо- мічний спад призвів до тимчасового збільшення державних запозичень (з 6,6% ВВП у 2008 році до 12,6% — у 2009 році). Прогнозний показник податкового навантаження на економіку Великобританії в 2009 році складав (за виключен- ням внесків на соціальне забезпечення) 26,5%, в 2008 році цей показник стано- вив 28,4% [17]. Крім того, втрати бюджету Великобританії за рахунок прове- дення стимулюючих заходів податкової політики за перший рік кризи склали 2,5% доходів бюджету.

     Обсяг реального ВВП в Україні в 2009 році знизився від 13,9 до 15,1%. У вітчизняній податковій політиці не було, на жаль, проведено системних змін до податкового законодавства, спрямованих на подолання кризи та стимулювання розвитку української економіки. Так, в кінці 2009 року набули чинності зміни до законодавства, спрямовані на подолання кризи у фінансовій і банківській сфері [24]. Окрім податкових питань, ці зміни ввели новий порядок здійснення іноземних інвестицій в Україні. Також варто згадати, що у 2009 році набув чин- ності закон, що надавав низку податкових пільг промисловим підприємствам, але пізніше цей закон було визнано неконституційним. У підсумку маємо лише один податковий антикризовий закон.

     Порівняно із минулими роками, у 2009 Кабінет Міністрів України брав більш активну участь у регулюванні податкових питань, часто виходячи за межі своїх повноважень. Видав низку нормативних актів з питань податкового адмі- ністрування (переважно щодо ПДВ, зокрема, щодо введення реєстру подат- кових накладних). Нагадаємо, що відповідно до Розпорядження КМУ "Пи- тання Загального реєстру податкових накладних» від 23.09.09 №1178-р було прийняте рішення про введення процедури реєстрації податкових накладних, що видаються платниками податків — постачальниками товарів (послуг). Так, з 1 листопада в електронному реєстрі повинні були реєструватися накладні на суму ПДВ від 1 млн. грн., з 1 січня 2010 — від 500 тис. грн., з 1 квітня — від 100 тис. грн. Крім того, Кабінет Міністрів України також установив, що подат- кова накладна надається покупцю товарів (робіт, послуг) після внесення відо- мостей про неї до Реєстру. Даний захід уряду міг би призвести до численних зловживань при сплаті ПДВ, зокрема, дроблення угод і самих підприємств, збільшення обсягів тіньового сектору. Уряд також приймав рішення щодо ін- ших податкових питань (зокрема, щодо сплати фізичними особами — плат- никами єдиного податку пенсійних внесків та віднесення до складу валових витрат сум від'ємного значення об'єкта оподаткування податку на прибуток, отриманого від перерахунку заборгованості в іноземній валюті). Президент України згодом зупинив дію цих актів.