Роль государственного мониторинга в системе управления земельными ресурсами

К 1990 году сложилась достаточно развитая структура государственных  и ведомственных служб, которые  проводили наблюдения за оптимальными составляющими природной среды, в том числе за состоянием и использованием земель. Однако после 1991 года произошло сокращение объема наблюдений за состоянием природных ресурсов государственными и ведомственными структурами. Постановлением Правительства РФ от 15.07.1992 г. № 491 было утверждено Положение о мониторинге земель в Российской Федерации, но финансирование этих работ за прошедший период было явно недостаточным.

Выявление негативных и  позитивных тенденций в изменении эколого-хозяйственного состояния земельных ресурсов, выработка достоверных текущих и долгосрочных прогнозов ухудшения или улучшения их качества и принятие на основе этой информации в необходимых случаях экстренных мер по регулированию неблагоприятных процессов, эффективному управлению земельным фондом региона возможно лишь на базе всестороннего анализа результатов систематических, регулярно обновляемых данных о количественном и качественном состоянии земель. Такую информацию получают в рамках мониторинга земель.

В отличие от термина  «контроль природной среды» понятие  «мониторинг» само по себе не включает элементы управления, регулирования  компонентов природной среды, а  обеспечивает необходимые данные для  такого регулирования. Данные государственного мониторинга земель России должны характеризовать состояние: земельных ресурсов страны в целом, ее республик (краев, областей), административных районов, населенных пунктов, землевладений, землепользовании; таксономических единиц ландшафтно-экологического (природно-хозяйственного) районирования; ареалов воздействия негативных процессов и явлений.

Структура мониторинга  земель предусматривает следующие  подсистемы, соответствующие категориям земель:

• мониторинг земель сельскохозяйственного назначения;
• мониторинг земель населенных пунктов;
• мониторинг земель объектов промышленности, транспорта, связи, обороны и иного назначения;
• мониторинг земель природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения;
• мониторинг земель лесного фонда;
• мониторинг земель водного фонда;
• мониторинг земель запаса.

Учитывая специфику  России, особое значение приобретает  мониторинг земель сельскохозяйственного  назначения, подвергающихся интенсивным  природным и антропогенным воздействиям. Мониторинг этих земель должен быть направлен не только на выявление изменений их состояния как объектов хозяйственного использования, но и на учет характера использования и влияния изменений этих земель на общую экологическую обстановку в стране.

Эффективный мониторинг зависит от создания федеральной и связанной с ней региональных автоматизированных систем, технически и организационно обеспечивающих получение необходимой информации, ее обработку, накопление, систематизацию и представление заказчику.

Первичные данные, получаемые при непосредственных наблюдениях за состоянием и использованием земель (угодий, полей, участков, элементов инфраструктуры) обобщают по административным районам и городам областей, республик, а также по областям и республикам в целом и по ландшафтно-экологическим (природно-хозяйственным) комплексам, экологическим ареалам различных видов.

Мониторинг земель России является составной частью Единой государственной  системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ), а также глобального мониторинга  природной среды и климата Разрабатываемая система мониторинга земель России включает в себя следующие уровни:

• глобальный (в соответствии с международной геосферно-биосферной программой «Глобальные изменения»);
• федеральный (национальный) - на территории Российской Федерации в целом;
• региональный (на пространствах, ограниченных физико-географическими, экономико-географическими, административными или иными рубежами и охватывает крупные территории - Крайний Север Европейской части РФ, Северо-Западные районы РФ, бассейн реки Волги, республику, край, область и т.д.);
• локальный (административный район, город или их части);
• объектный (отдельное хозяйство, другое землепользование и землевладение, полигон, участок).

В зависимости от происхождения  изменений состояния земель различают  фоновый и импактный мониторинг. Фоновый мониторинг предполагает наблюдения за состоянием земель, находящихся под воздействием естественных процессов, при минимальном (фоновом) наложении на них результатов человеческой деятельности и проводится в биосферных заповедниках. При импактном мониторинге ведут наблюдения за состоянием земель в местах непосредственного воздействия антропогенных факторов.

Процессы, вызывающие изменения состояния земель, подразделяют на:

• эволюционные (связанные с историческим развитием земли);
• цикличные (связанные с суточными, сезонными, годовыми и иными периодами изменений природного характера);
• антропогенные (связанные с человеческой деятельностью);
• катаклизмы (связанные со случайными явлениями);
• чрезвычайные ситуации (связанные с промышленными авариями, стихийными и экологическими бедствиями, экстремальными условиями, водохозяйственными катастрофами и др.)

Наблюдения за состоянием земель в зависимости от сроков и  периодичности подразделяют на четыре группы: базовые (исходные, фиксирующие  состояние объектов наблюдений на момент начала ведения мониторинга земель), периодические (через один год и более), оперативные (выполняемые регулярно, с интервалом менее одного года, или единовременные, связанные с чрезвычайной ситуацией), ретроспективные (анализ предшествующих наблюдений). Мониторинг земель России должен учитывать специфику как природных, так и социально-экономических условий ее регионов, во многом уникальных, не повторяющихся на других территориях мира.

1.3 Основные  процедуры мониторинга земель

Порядок ведения мониторинга земель Российской Федерации определяется Правительством РФ. Головная роль при ведении мониторинга земель возлагается на Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости с участием: Федеральной службы по технологическому и экологическому надзору в части разработки и проведения единой научно-технической политики в области экологии и природопользования, Федеральной службы геодезии и картографии в части создания и обновления кадастровых топографических карт и планов, Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды в части организации мониторинга состояния атмосферы, поверхностных вод суши, почв, комплексного мониторинга состояния окружающей природной среды; Федеральной службы лесного хозяйства России в части мониторинга земель лесного фонда; Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ в части агрохимических наблюдений и мониторинга загрязнения сельскохозяйственных угодий; Министерства природных ресурсов РФ в части мониторинга геологической среды, поверхностных и подземных вод и их загрязнения; экзогенных и эндогенных процессов; Министерства здравоохранения России в части воздействия факторов среды обитания на состояние здоровья, а также с участием других министерств и ведомств.

Основополагающим документом, устанавливающим процедуры системы государственного мониторинга земель и государственного регулирования землеустройства в Российской Федерации, является принятое в соответствии с Земельным кодексом Постановление Правительства Российской Федерации № 846 от 28.11.2002. «Положение об осуществлении государственного мониторинга земель».

Настоящее Положение  устанавливает порядок осуществления  государственного мониторинга земель в Российской Федерации, являющегося  частью государственного мониторинга  окружающей среды.

При проведении мониторинга  решаются следующие задачи:

а) своевременное выявление  изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка  рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов;

б) информационное обеспечение деятельности по ведению государственного земельного кадастра, осуществлению государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций в области государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;

в) обеспечение граждан  информацией о состоянии земель.

В зависимости от целей  и территории наблюдения мониторинг подразделяется на федеральный, региональный и локальный и осуществляется в соответствии с федеральными, региональными и местными программами.

Мониторинг включает в себя:

а) сбор информации о состоянии  земель в Российской Федерации, ее обработку  и хранение;

б) непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования;

в) анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.

Получение информации при  осуществлении мониторинга может  производиться с использованием:

а) дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных аппаратов);

б) сети постоянно действующих  полигонов, эталонных стационарных и иных участков, межевых знаков и т.п.;

в) наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных);

г) соответствующих фондов данных.

Съемки, наблюдения и  обследования, осуществляемые в ходе проведения мониторинга, в зависимости  от срока и периодичности проведения делятся на:

а) базовые (проводятся для  получения данных о состоянии  земель на момент начала ведения мониторинга);

б) периодические (проводятся для получения данных о состоянии  земель за определенный период - раз  в 3 года и более);

в) оперативные (проводятся для получения данных о состоянии  земель на текущий момент).

Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, используются для информационного обеспечения деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан. Порядок предоставления указанных данных определяется Федеральным агентством кадастра и объектов недвижимости России.

При ведении мониторинга  земель соблюдают принцип взаимной совместимости данных, основанной на применении единой государственной  системы координат, высот, картографических проекций, единых классификаторов, кодов, системы единиц и других показателей.

Технической основой  сбора, хранения, обработки и выдачи (представления) информации мониторинга  земель являются геоинформационные  системы, основанные на использовании  современной компьютерной техники, унифицированных программных средств.

Информацию для ведения  мониторинга земель обеспечивают результаты различных съемок, изысканий, обследований (топографо-геодезических, почвенных, геоботанических, агрохимических, мелиоративных, лесоустроительных, градостроительных  и др.), специальных наблюдений (лавинных, селевых, гляциологических, радиологических и др.), проводимых с использованием дистанционного зондирования (космические съемки и наблюдения, съемки и наблюдения с самолетов и др.); наземных съемок и наблюдений. Кроме того, используют фоновые данные.

В административных районах, городах накапливаются первичные  данные локального мониторинга, характеризующие  состояние всего земельного фонда, землевладений и землепользовании, отдельных полей, участков, контуров угодий, элементов инфраструктуры. В республиках в составе РФ, автономных областях, автономных округах, краях и областях формируются сводные данные по входящим в их состав административным районам, городам, а также по отдельным ландшафтно-экологическим объектам регионального характера. На уровне Российской Федерации формируются сводные данные по республикам в составе Федерации, автономным областям и автономным округам, областям, краям, а также по ландшафтно-экологическим объектам зонального характера.

Сформированные базы и банки мониторинга земель могут быть использованы органами государственного и муниципального управления; Федеральным агенством кадастра и объектов недвижимости, а также его органами на местах; предприятиями, организациями и учреждениями других ведомств, деятельность которых связана с использованием земель; отдельными гражданами; международными и зарубежными органами и организациями в области охраны окружающей среды, природопользования и землепользования.