Вместе  с тем между указанными законодательными актами имеется ряд существенных отличий, суть которых состоит в  следующем:

      - во-первых, несколько сужен круг лиц, подлежащих правовой и социальной защите в соответствии с Федеральным законом от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ: из их числа исключены сотрудники и специалисты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Как представляется, такой подход законодателя к данному вопросу вполне оправдан, поскольку борьба с терроризмом является главным образом функцией государственных органов федерального уровня. Однако данную норму не следует расценивать как запрет на привлечение к борьбе с терроризмом работников органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Это означает лишь то, что в соответствии с последовательно осуществляемым курсом на разграничение полномочий между уровнями государственной власти Российской Федерации меры социальной поддержки указанных лиц должны быть определены в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации;

      - во-вторых, значительно увеличены  размеры единовременных пособий,  выплачиваемых лицам, пострадавшим  в связи с участием в борьбе с терроризмом (таблица 9).

      Таблица 9

     Размеры единовременных пособий, выплачиваемых  лицам, пострадавшим в связи с  участием в борьбе с терроризмом

      - в-третьих, расширен перечень  оснований для выплаты военнослужащим  указанных выше единовременных пособий. Федеральным законом от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ было установлено лишь одно основание для производства указанных выплат - причинение вреда жизни и здоровью военнослужащего вследствие его участия в контртеррористической операции. В Федеральном законе от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ основанием для производства указанных выплат является причинение вреда жизни и здоровью не только при участии в контртеррористических операциях, но и в осуществлении других мероприятий по борьбе с терроризмом²¹.

      - в-четвертых, установлена новая  форма социальной защиты лиц,  участвующих в борьбе с терроризмом:  возмещение стоимости их имущества,  утраченного или поврежденного  при участии в осуществлении  мероприятий по борьбе с терроризмом;

      - в-пятых, законодательно закреплен порядок льготного исчисления выслуги лет на пенсию военнослужащих, участвующих в борьбе с терроризмом. В этих целях Правительству Российской Федерации делегировано право определения порядка установления периодов непосредственного участия военнослужащих в контртеррористических операциях, засчитываемых в выслугу лет на пенсию на льготных условиях (служба в подразделениях, непосредственно осуществляющих борьбу с терроризмом, засчитывается в выслугу лет из расчета один день за полтора, а время непосредственного участия в контртеррористических операциях - из расчета один день службы за три дня);

      - в-шестых, Президенту Российской  Федерации и Правительству Российской  Федерации предоставлено право  устанавливать военнослужащим, непосредственно  участвующим в борьбе с терроризмом, должностные оклады с учетом повышения, а также устанавливать им дополнительные гарантии и компенсации²².

      Статьи 21 и 23 Федерального закона "О противодействии  терроризму", которыми установлены  рассмотренные выше меры социальной защиты лиц, участвующих в борьбе с терроризмом, вступают в силу с 1 января 2007 г. До указанной даты сохраняют юридическую силу соответствующие нормы Федерального закона "О борьбе с терроризмом" от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ.

      Несмотря  на изложенные выше очевидные достоинства Федерального закона "О противодействии терроризму" от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ, с точки зрения законодательного закрепления правовых гарантий социальной защиты участников борьбы с терроризмом указанный Закон, к сожалению, не смог преодолеть всех противоречий, содержавшихся в прежнем Федеральном законе "О борьбе с терроризмом", и сохранил многие его "родимые пятна", носящие противоречивый характер.

      Прежде  всего, это касается сохранения правовой неопределенности в порядке выплаты  единовременных пособий военнослужащим, пострадавшим при осуществлении мероприятий по борьбе с терроризмом. Нами уже неоднократно указывалось в печати на данную проблему²³. Эта неопределенность выступает в двояком смысле: во-первых, за более чем семилетний период действия Федерального закона от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ так и не был выработан финансовый механизм производства указанных единовременных выплат; во-вторых, остается не проясненным в нормативном порядке вопрос о том, производятся ли указанные выплаты в дополнение к страховым выплатам по обязательному государственному страхованию военнослужащих, или же эти выплаты производятся по выбору пострадавших лиц.

      Вторым  существенным недостатком Федерального закона "О противодействии терроризму" является то обстоятельство, что в нем заметно снижен удельный вес норм прямого действия. Если в гл. V Федерального закона "О борьбе с терроризмом", регулировавшей вопросы правовой и социальной защиты участников борьбы с терроризмом, содержались лишь две отсылочные нормы, причем к иным законодательным актам, то статьи Федерального закона "О противодействии терроризму" по указанным вопросам содержат уже пять ссылок на подзаконные акты. Чтобы данный законодательный акт в полной мере обеспечивал социальную и правовую защиту военнослужащих, участвующих в осуществлении мероприятий по борьбе с терроризмом, Правительству Российской Федерации необходимо принять следующие нормативные правовые акты:

      1) о порядке социальной защиты  лиц, участвующих в борьбе с  терроризмом (п. 2 ст. 20);

      2) о порядке возмещения вреда, причиненного жизни, здоровью и имуществу военнослужащих, участвующих в борьбе с терроризмом (п. 1 ст. 21);

      3) о порядке возмещении стоимости  утраченного или поврежденного  имущества военнослужащих, участвующих  в борьбе с терроризмом (п. 5 ст. 21);

      4) о порядке установления периодов  непосредственного участия военнослужащих  в контртеррористических операциях,  засчитываемых в выслугу лет  на пенсию на льготных условиях (п. 2 ст. 23);

      5) об установлении военнослужащим, участвующим в борьбе с терроризмом, окладов по воинским должностям с учетом повышения, а также дополнительных гарантий и компенсаций (п. 3 ст. 23).

      Наличие указанных ссылок на нормативные  правовые акты более низкого уровня значительно снижает законодательный  потенциал Федерального закона "О противодействии терроризму", делает его зависимым от актов более низкого уровня и в конечном счете существенно снижает эффективность правового регулирования в рассматриваемой сфере общественных отношений.

      Гарантии  социальной и правовой защиты военнослужащих, участвующих в борьбе с терроризмом, в значительной степени зависят от четкого определения временных рамок осуществления контртеррористических операций. Как уже отмечалось выше, порядок установления периодов непосредственного участия военнослужащих в контртеррористических операциях Федеральный закон "О противодействии терроризму" относит к прерогативе Правительства Российской Федерации.

      Согласно  п. 2 ст. 12 указанного Федерального закона право принятия решения о проведении контртеррористической операции и о ее прекращении имеют:

      а) руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения  безопасности;

      б) иное должностное лицо данного федерального органа по указанию его руководителя;

      в) руководитель территориального органа федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности.

      Обращает  на себя внимание такой весьма примечательный факт, что законодатель включил в  Федеральный закон "О противодействии  терроризму" специальную статью, регулирующую порядок окончания контртеррористической операции (ст. 17). Согласно нормам указанной статьи контртеррористическая операция считается оконченной в случае, если террористический акт пресечен (прекращен) и ликвидирована угроза жизни, здоровью, имуществу и иным охраняемым законом интересам людей, находящихся на территории, в пределах которой проводилась контртеррористическая операция. При наличии данных условий лицо, принявшее решение о проведении контртеррористической операции, объявляет ее оконченной.

      На  этом фоне весьма серьезный характер приобретает проблема определения сроков проведения контртеррористических операций в Северо-Кавказском регионе Российской Федерации. Как известно, согласно приложению к Федеральному закону "О ветеранах" меры социальной поддержки ветеранов боевых действий, установленные ст. 16 данного Федерального закона, распространяются на лиц, участвующих (участвовавших) в контртеррористических операциях в Северо-Кавказском регионе, осуществляемых с августа 1999 г. Таким образом, законодатель в данном случае использовал принцип "открытой даты" при определении периода контртеррористических операций, и, следовательно, правоотношения по социальной защите лиц, участвующих в указанных операциях, носят длящийся характер. В настоящее время каждый военнослужащий, прибывший на территорию Чеченской Республики и документально зафиксировавший данный факт путем включения в списки воинской части, дислоцированной на данной территории, либо путем проставления отметок о прибытии-убытии в командировочном удостоверении, вправе претендовать на предоставление мер социальной защиты, установленных для участников контртеррористических операций, а в последующем - и на присвоение звания "ветеран боевых действий".

      Указанные обстоятельства позволяют констатировать наличие между федеральными законами "О противодействии терроризму" и "О ветеранах" ряда противоречий в вопросе определения времени начала и окончания контртеррористической операции, суть которых сводится к следующему.

      Как указывалось выше, согласно Федеральному закону "О противодействии терроризму" полномочия по принятию решений о начале и об окончании контртеррористических операций предоставлены руководителю ФСБ России или по его указанию - другим должностным лицам ФСБ России. В то же время начало периода контртеррористических операций на Северном Кавказе - август 1999 г. - определено Федеральным законом "О ветеранах". Следовательно, для того, чтобы определить окончание данного периода, полномочий не только руководителя ФСБ России, но и Правительства Российской Федерации, и даже Президента Российской Федерации явно недостаточно: необходимо принятие соответствующего федерального закона о внесении дополнений в Федеральный закон "О ветеранах".

      Таким образом, законодательство о социальной защите участников борьбы с терроризмом  нуждается в дальнейшем совершенствовании. 

Заключение

      Основные  выводы:

      1. Социальная защита населения в широком смысле этого понятия — это совокупность социально-экономических мероприятий, проводимых государством и направленных на обеспечение нетрудоспособных граждан Российской Федерации трудовыми пенсиями по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, социальными пенсиями, пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, на содержание детей, по безработице, на погребение, оказание адресной помощи малоимущим слоям населения, помощи гражданам, попавшим в экстремальные ситуации, в том числе беженцам и переселенцам, на санаторно-курортное лечение, содержание в домах для престарелых и инвалидов, обеспечение инвалидов транспортными средствами, протезно-ортопедическими изделиями, профессиональное обучение и переобучение инвалидов, их трудоустройство, на создание комплекса новых социальных служб — Центров социального обслуживания населения, социальную помощь на дому, социальные приюты для детей, социальные гостиницы и т.д.

      2. Социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации

      3. Источниками финансирования социальной защиты населения являются государственные внебюджетные социальные фонды: Фонд социального страхования, Пенсионный фонд, Государственный фонд занятости населения, Фонд обязательного медицинского страхования, а также средства бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджеты городов и поселений, средства благотворительных и других некоммерческих организаций.

      4. Департамент социальной защиты населения города Москвы (далее - Департамент) является отраслевым органом исполнительной власти города Москвы, подведомственным Правительству Москвы, обеспечивающим реализацию политики Российской Федерации и города Москвы в области социальной защиты престарелых граждан, инвалидов, семей с несовершеннолетними детьми, а также иных нетрудоспособных групп населения, нуждающихся в социальной поддержке.

      5. Департамент, окружные и районные  управления социальной защиты, стационарные учреждения, центры социального обслуживания, учреждения Государственной службы реабилитации инвалидов, Центр автоматизированного начисления социальных выплат и подготовки аналитической информации , Комплекс социальных жилых домов Митино, Государственное унитарное предприятие Московская социальная гарантия, центры помощи семье и детям и другие государственные учреждения, осуществляющие деятельность в области социальной защиты населения, образуют единую государственную систему социальной защиты населения Москвы.