Роль государства во взаимодействии с органами местного самоуправления

     2.3 Финансово-экономическая основа местного самоуправления

     2.3.1 Понятие и структура муниципального бюджета

     Финансовые  средства (финансовые ресурсы) местного самоуправления представлены в рамках финансовой системы государства  в качестве одного из ее центральных  звеньев. Именно в финансовой сфере  проявляется неразрывная связь  между государственной и муниципальной властью. Местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. 
В значительной мере их основу составляют средства муниципального бюджета.

     Местные бюджеты (бюджеты муниципальных  образований) составляют третий уровень  бюджетной системы Российской Федерации. 
Наличие бюджета укрепляет экономическую самостоятельность органов местного самоуправления, способствует активизации хозяйственной деятельности и развитию инфраструктуры соответствующих территорий. 
С точки зрения экономической теории местный бюджет следует рассматривать как совокупность экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению национального дохода страны, обеспечивающих создание финансовой базы местных органов власти. Как правовая категория местный бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.[24]

     Местные бюджеты характеризуются:

     - широкой сферой влияния, так как бюджетные отношения пронизывают все стороны территориального воспроизводственного процесса;

     - высокой степенью действенности, обусловленной перераспределительной природой данной экономической категории;

     - гибкостью, поскольку система бюджетных методов управления формируется не как заданная раз и навсегда, а как динамичная, постоянно развивающаяся в зависимости от целей и задач территориального развития.

     Местный бюджет включает в себя доходную и  расходную части. С целью пополнения доходной части местных бюджетов представительные органы местного самоуправления вправе: устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами; в соответствии с законодательством Российской Федерации принимать решения об установлении или отмене местного налога и сбора, о внесении изменений в порядок его уплаты. Принятые решения подлежат официальному опубликованию не менее чем за один месяц до вступления их в силу.

     Муниципальные органы, осуществляя принадлежащие  им права в области налогообложения, не только устанавливают (в пределах своих полномочий), но и вводят в  действие конкретные виды местных налогов  и сборов, определяя в постановлении или решении точную дату, начиная с которой указанные налоги (сборы) считаются установленными и могут взиматься на территории соответствующего муниципального образования. Исполнительные органы местного самоуправления вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, только в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях, однако эти нормативные акты не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.[67]

     В п. 1 ст. 60 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) установлено, что «доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов и доходов за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов». В БК РФ доходы муниципальных бюджетов подразделяются на собственные и регулирующие (ст. 60), налоговые и неналоговые (ст. 61, 62). Схематично состав доходной части бюджета муниципального образования представлен на Рисунке 1.

Рисунок 1 - Доходы муниципальных бюджетов

     К собственным доходам бюджетов относятся:

• налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами законодательством РФ;
• неналоговые доходы, предусмотренные в абз. 2 - 5 п. 4 ст. 41 БК РФ, а также иные неналоговые доходы;
• безвозмездные перечисления (ст. 45 БК РФ).

     Регулирующие  доходы бюджетов - это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов.[12]

     Налоговые доходы бюджетов муниципальных образований составляют:

• собственные доходы от местных налогов и сборов, определенные налоговым законодательством РФ;
• отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам Российской Федерацией и субъектом РФ в порядке, установленном ст. 52, 58 и 63 БК РФ;
• государственная пошлина, за исключением зачисляемой в соответствии со ст. 50 БК РФ в доходы федерального бюджета, - по нормативу 100% по месту нахождения кредитной организации, принявшей платеж.

     Перечень  местных налогов и сборов содержится в ст. 15 Налогового кодекса РФ и включает:

     1) земельный налог; 

     2) налог на имущество физических  лиц.

     В число главных регулирующих доходов входят отчисления:

      • от налога на добавленную стоимость;

      • от акцизов;

      • от налога на прибыль (доход) предприятий;

      • от налога на доходы физических лиц.

     Неналоговые доходы местных бюджетов в Российской Федерации формируются в соответствии со статьями 41, 42 и 46 Бюджетного кодекса. В соответствии со ст. 41 БК РФ к неналоговым доходам местных бюджетов относятся:

1. доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных налоговым законодательством;
2. доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных налоговым законодательством;
3. средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
4. доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, за исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;
5. иные неналоговые доходы.

     Финансовая помощь муниципальному образованию от бюджета другого уровня бюджетной системы Российской Федерации оказывается в форме дотаций и субвенций.

     Дотации - это средства, предоставляемые местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе в целях покрытия текущих расходов. 
Дотации не имеют целевого назначения и могут быть использованы по усмотрению органов местного самоуправления.

     Субвенции - это средства, выделяемые из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов. [50]

     Органы  местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных  бюджетов. Сумма превышения доходов  над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

     Доходы  местных бюджетов могут быть переданы бюджетам других уровней по ставкам (нормативам), определяемым правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 63 БК РФ). Вместе с тем в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование мероприятий по решению вопросов местного значения и осуществление органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Российской Федерации.

     Население муниципального образования может  непосредственно принимать решения  о разовых добровольных сборах средств  граждан в соответствии с уставом  муниципального образования. Средства самообложения используются исключительно по целевому назначению. Органы местного самоуправления информируют население муниципального образования об их использовании.[77]

     В Бюджетном кодексе выделены две  группы расходов бюджетов муниципальных образований:

     1) расходы, совместно финансируемые из бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований (ст. 85);

     2) расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов (ст. 87).

     Следует отметить, что расходы местных бюджетов также разделяются на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и бюджет развития (капитальные расходы) (ст. 67, 68 БК РФ). Бюджет развития формируется за счет ассигнований на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности, а также затрат, связанных с воспроизводством, расходов, при осуществлении которых увеличивается или создается имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, и иных расходов бюджета, включенных в капитальные расходы в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ. 
Все другие расходы, не вошедшие в бюджет развития, включаются в бюджет текущих расходов.

     Различаются обязательные, добровольные (факультативные) и запрещенные расходы местных  бюджетов. В соответствии с законодательством обязательными для местных сообществ являются только расходы, которые определены в таком качестве законом, и расходы, необходимые для оплаты невостребованных долгов. Также обязательны и задолженности, появляющиеся из договорных обязательств и судебных решений.

     Добровольными являются расходы, которые местное сообщество может самостоятельно определять при условии, что они не входят в перечень запрещенных, а все обязательные расходы предварительно были покрыты необходимым объемом поступлений. К числу добровольных расходов относятся, например, связанные с деятельностью в экономической сфере (прямая и косвенная помощь частным лицам), дополнительная деятельность в гуманитарной и информационной сферах, расходы по строительству.

     Запрещаются расходы, противоречащие бюджетным принципам. Если произведенный расход является запрещенным, он аннулируется по решению суда на основании протеста прокурора или жалобы граждан (контроль внутренней легальности бюджета).[74]

     Нарушение принципа сбалансированности местного бюджета порождает его дефицит. Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть внутренние источники в двух основных формах:

     -  муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени соответствующего муниципального образования;

     -    кредиты, полученные от кредитных организаций (ст. 96 БК РФ).

     Процесс формирования местных финансов неразрывно связан с особенностями организации бюджетного процесса на муниципальном уровне. Представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в данном муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса. 
Исполнительные органы муниципальной власти составляют проект бюджета, вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение представительных органов местного самоуправления, осуществляют исполнение бюджета, в том числе сбор доходов бюджета, управление муниципальным долгом, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение представительных органов местного самоуправления, осуществляют иные полномочия (ст. 154 БК РФ). Составление проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляются в соответствии с бюджетной классификацией. 
Контроль за исполнением местных бюджетов осуществляется представительными органами местного самоуправления.[69] Они вправе привлекать для этой цели аудиторов. Органы местного самоуправления публикуют сведения об исполнении местного бюджета за истекший финансовый год. Муниципальные образования представляют в установленном порядке сведения об исполнении местных бюджетов в Государственный комитет РФ по статистике. 

     2.3.2 Межбюджетные отношения органов государственной власти  и местного самоуправления

     Местные бюджеты тесно взаимосвязаны  с бюджетами субъектов РФ и  федеральным бюджетом. Основные принципы межбюджетных отношений, средства и  порядок бюджетного регулирования  закреплены в ст. 129 БК РФ. 
Исходя из указанных общих принципов следует выделить некоторые особенности участия муниципальных образований в межбюджетных отношениях, к числу которых относятся: взаимная ответственность; 
применение единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей в то же время их индивидуальные особенности; выравнивание доходов муниципальных образований; максимально возможное сокращение встречных финансовых потоков; компенсация местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих в связи с решениями, принимаемыми органами государственной власти; 
повышение заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов; гласность межбюджетных отношений.[26]