Роль государства во взаимодействии с органами местного самоуправления

     Нормы федерального законодательства развиваются  и конкретизируются в региональном законодательстве, которое в целом соответствует основополагающим положениям федеральной Конституции и законов, но имеет свою специфику и особенности, иногда выходящие за рамки конституционно-правовых основ местного самоуправления и содержащие нормы, не соответствующие федеральному законодательству.

     Следует отметить, что региональное законодательство, построенное на вышеприведенном  разделении предметов ведения, должно обладать некоторыми специфическими чертами. В первую очередь, речь идет о том, что в этом законодательстве должны содержаться и нормы прямого действия, и так называемые рамочные нормы — нормы, излагающие не прямые предписания, а лишь определяющие пределы, которых обязаны придерживаться органы местного самоуправления при окончательном урегулировании того или иного вопроса. Через нормы прямого действия в первую очередь устанавливаются государственные гарантии и ограничения, а через рамочные нормы — общие принципы организации местного самоуправления. В качестве возможных вариантов рамочного регулирования можно указать, например, установление, что срок полномочий выборных лиц местного самоуправления не может быть менее 2 и более 5 лет; установление перечня вариантов структуры органов местного самоуправления и т.д.

     Основы  местного самоуправления в конкретном регионе устанавливаются конституциями  республик, уставами других субъектов  РФ.

     Практически во всех субъектах приняты законы о местном самоуправлении, в которых устанавливаются общие принципы и формы осуществления местного самоуправления, предметы их ведения, территориальная, экономическая и финансовая основы местного самоуправления, определяются структура, порядок формирования и полномочия органов местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, закрепляются гарантии местного самоуправления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок функционирования муниципальной службы. В большинстве субъектов РФ приняты законы, регулирующие порядок проведения муниципальных выборов и местных референдумов.[56]

     Вместе  с тем процесс формирования регионального  законодательства по вопросам местного самоуправления еще далек от завершения.

     К муниципальному законодательству относятся прежде всего уставы городов, районов, поселков, других муниципальных образований. Устав является основным нормативным правовым актом муниципального образования. В нем определяются предметы ведения местного самоуправления; территориальное устройство; статус органов местного самоуправления; порядок их формирования и взаимодействия; их полномочия и ответственность; правовая экономическая и финансовая основы их деятельности; формы прямого волеизъявления населения муниципального образования; другие конкретные вопросы организации местного самоуправления.

     Устав разрабатывается муниципальным  образованием самостоятельно и принимается  представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации. Федеральный закон устанавливает единственное основание для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования - противоречие его Конституции и законам Российской Федерации, законам субъекта РФ. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. Порядок регистрации устава устанавливается законом субъекта РФ. Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).[53]

     К муниципальному законодательству относятся  также правовые акты, принимаемые  органами и должностными лицами органов  местного самоуправления по вопросам своего ведения.

     К источникам муниципального права следует  отнести и договоры, заключаемые между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

     Таково  общее состояние правового регулирования  органов местного самоуправления. Одна из особенностей действующего законодательства состоит в множественности и неоднородности правовых актов, регулирующих различные институты местного самоуправления.  

     1.3 Сравнительный анализ  Законов "Об  общих принципах  организации местного  самоуправления в  Российской Федерации"  от 28 августа 1995 г.  и от 6 октября 2003 г.

     Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, в свое время  стал Федеральный закон «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. С принятием данного закона впервые речь пошла о местном самоуправлении, зависимом не от властной вертикали, а от воли населения. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., понятие «местное самоуправление» определяется как «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». Это определение, в соответствии с которым в основу конструкции местного самоуправления была положена теория свободной общины, признающая общину естественно сложившейся корпорацией, по существу независимой от государства, уже тогда представлялось нежизнеспособным. 

     В законе были даны определения основных понятий местного самоуправления, таких, как: муниципальное образование, вопросы  местного значения, должностное лицо местного самоуправления и т.д.

     Реализация  положений Закона о местном самоуправлении 1995 г. позволила создать систему  местного самоуправления на большей  части территории страны. Однако практика его применения выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры органов местного самоуправления, несоответствующей решаемым задачам, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения, непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Все это привело к необходимости разработать новый базовый закон о местном самоуправлении, который был принят Государственной Думой 16 сентября 2003 г. и подписан Президентом Российской Федерации 6 октября 2003 г.

     Федеральный закон № 131-ФЗ во многом уточнил положения, впервые сформулированные в одноименном Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ и конкретизированные позднее в Постановлении Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 г. № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления».

     Наиболее  значимыми инновациями 131 ФЗ можно  считать:

• Определение  роли населения в осуществлении местного самоуправления;
• Территориальную организацию местного самоуправления;
• Разделение властей на уровне местного самоуправления;
• Объективизм в отношениях с государством;
• Формирование экономической основы местного самоуправления.[82]

     Рассмотрим  эти инновации подробнее. 

     Роль населения в осуществлении местного самоуправления. Изменилась формулировка понятия местного самоуправления. Новый Федеральный закон определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. 
В отличие от старого Закона местное самоуправление определяется не через «деятельность населения», а через «форму осуществления народом своей власти». Появление союза «и» создало возможность взаимодействия органов местного самоуправления с наиболее активными гражданами.  

     Второй  инновацией в обеспечении доступности  органов местного населения для жителей является установление количественной зависимости числа депутатов от количества избирателей.

     Территориальная организация местного самоуправления. В России возникают три вида муниципальных образований:

     - сельские и городские поселения; 

     - муниципальные районы;

     - городские округа.[5]

     Создается более внятная система организации  местного самоуправления, с адекватным уровнем ответственности каждого  вида муниципальных образований и с необходимой ресурсной базой для его осуществления. 

     Разделение  властей на уровне местного самоуправления. Закон более четко определил структуру органов местного самоуправления и ввел принцип разделения властей. Закон закрепил организационно-финансовую самостоятельность органов; запретил совмещение должностей руководителя администрации и председателя представительного органа; более жестко разграничил полномочия органов; ввел в структуру органов контрольно-ревизионный орган муниципального образования.

       Объективизм в  отношениях с государством. Закон определил понятие отдельных государственных полномочий. Местное самоуправление отвечает только за решение вопросов местного значения, а государственные полномочия могут ему передаваться только в особых случаях и в специальном порядке (гл.4 ФЗ-131). В рамках этого порядка не может быть отдельных правил для отдельных муниципалитетов. Передача полномочий возможна только вместе с передачей ресурсов в виде целевых субвенций по каждому полномочию в отдельности, рассчитанных по единой для всех муниципальных образований методике.

     131-ФЗ  детально прописал полномочия  государственных органов по регулированию  местного самоуправления, определил  основания для их вмешательства в деятельность и решения местного самоуправления и тем поставил границы для такого вмешательства.

     Экономическая основа местного самоуправления. Прежде всего, установлена однозначная взаимосвязь между компетенцией местного самоуправления и его экономической базой. Все ресурсы, находящиеся в распоряжении местного самоуправления должны использоваться только (исключительно) для решения вопросов местного значения. В этом перечне нет объектов коммерческого использования.

     Бюджет  муниципального образования также  служит для решения вопросов местного значения, а не распределяется по усмотрению участников процесса. Эта взаимосвязь установлена введением понятия реестра расходных обязательств и соответствующими поправками в Бюджетный кодекс РФ.

     Во-вторых, новая редакция закона закрепила  за муниципальными образованиями всех видов налоги и доли в налогах на постоянной основе, таким образом, сделав возможным долгосрочное бюджетное планирование и разработку собственной бюджетной политики. При этом у каждого муниципального образования формируется собственная налоговая база и заинтересованность в ее увеличении за счет лучшего налогового учета и создания условий для роста налоговой базы.

     В-третьих, достаточно детально прописан механизм межбюджетного выравнивания, позволяющий  на объектовой основе сглаживать разрыв в уровне бюджетной обеспеченности различных муниципальных образованиях.[43]

     Рассматривая  вопрос о природе полномочий органов  местного самоуправления, следует прежде всего остановиться на сущности категории «вопросы местного значения», выступающей первичной по отношению к «полномочиям органов местного самоуправления». 
Под вопросами местного значения Закон понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Статьи 14 - 16 Закона впервые определяют вопросы местного значения в зависимости от вида муниципального образования (поселение, муниципальный район, городской округ).

     В качестве одной из гарантий установления четкой компетенции местных органов по выполнению собственных полномочий местного самоуправления на принципах самостоятельности Закон устанавливает норму, согласно которой перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Закон (ст.18 131-ФЗ).

     Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления в силу ст. 17 Закона обладают перечисленными в ней полномочиями. В частности, к ним относятся: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; установление официальных символов муниципального образования; создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа; установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами и т.д. Таким образом, общее понятие полномочий органа местного самоуправления Закон не дает, перечисляя лишь их примерный перечень.