Роль государства во взаимодействии с органами местного самоуправления

     1. Несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении.

     2. Неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления.   

     3. Несоблюдение законодательства  Российской Федерации о местном самоуправлении.

     4. Бездействие органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации и органов местного  самоуправления, отсутствие нормативного  регулирования на соответствующем  уровне вопросов, связанных с  осуществлением местного самоуправления.

     5. Отсутствие четкого правового  разграничения полномочий между  органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской  Федерации) и органами местного  самоуправления.

     6. Недостаточное обеспечение финансово-экономической  самостоятельности муниципальных образований.

     7. Несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления.

     8. Отсутствие права органов местного  самоуправления на защиту посредством  конституционного судопроизводства  прав местного самоуправления  и конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления.

     9. Нехватка квалифицированных муниципальных кадров.[39]

     Деятельность  государства по решению указанных  проблем должна осуществляться в  рамках единой государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации.

     Таким образом, если широко смотреть на обозначенную проблему взаимодействия государства  и местного самоуправления, то можно  трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого. Чем больше государство, тем труднее ограничиться централизованным чиновничьим управлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются в общее управление.

     Неурегулированность взаимоотношений органов государственной  власти и местного самоуправления относится  к числу наиболее острых проблем  в укреплении государственного устройства России.

     Противопоставление  институтов власти государственной и местного самоуправления противоречит самой природе публичной власти, органы каждой из которых получают полномочия от населения, выражают интересы населения соответствующей территории и обладают собственной компетенцией, установленной в законодательном порядке. В случае устранения местных органов управления из системы публичной власти, с одной стороны, станет невозможным эффективное проведение федеральной и региональной политики реализации социально-экономических, экологических и других программ. С другой стороны, принцип полной независимости органов местного самоуправления может губительно воздействовать на значительную часть муниципальных образований, так как большинство из них по объективным причинам, прежде всего из-за недостаточности средств в местных бюджетах, отсутствия должного количества квалифицированных административных кадров, административного персонала и т.д., не в состоянии будут осуществлять не только переданные им отдельные государственные полномочия, но и решать ряд вопросов местного значения. Это означает, что необходимо найти разумный баланс между организационной самостоятельностью органов местного самоуправления и эффективной государственной политикой на всех уровнях власти.

     Взаимосвязь государственного и муниципального строительства объективно обусловлена тем, что местное самоуправление является фундаментальной основой развития российской государственности.

     Состояние российской государственности 90-х гг. XX столетия можно определить как господство консервативного авторитарного режима с бонапартистскими тенденциями президентского правления, оторванного от классов и социальных групп, опирающегося на информационно-пропагандистскую поддержку средств массовой коммуникации и узкую группу крупных собственников-олигархов, при полной социальной апатии и политической пассивности широких народных масс.[40]

     В послании Президента РФ Федеральному Собранию (июль 2000 г.) признается, что  в России федеративные отношения  недостроены и не развиты, а региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на деинтеграцию государства. Преодолеть слабость российской государственности, ее оторванность от общества является насущной задачей нового политического курса, начавшегося в первой половине 2000 г. с реформы государственного строительства. Этот процесс начался за счет усиления властной федеральной вертикали.

     В научных государствоведческих, философских, политологических исследованиях высказываются и обосновываются различные возможные пути развития российской государственности. Если сформулировать их в обобщенном виде, то можно выделить идеи «гарантированного государства» (Н. А. Алексеев), «цивилизма» (В. С. Нерсесянц), в основе которого лежит гражданская собственность, как новая форма собственности (в отличие от частной и государственной), «евразийского государства» или «евразийского федерализма» и «органической демократии» (А. Дугин и др.), построения «имперской федерации», предполагающего расширение полномочий Президента.

     Наибольшее  внимание местному самоуправлению уделяется в концепции «евразийского государства», основанной на императиве соучастия всего общества в принятии основополагающих исторических решений на подлинном народовластии.

     Соучастие народа в своей собственной судьбе авторами проекта мыслится следующим  образом. Управление стратегическим потенциалом России должно быть сосредоточено в руках небольшой группы или отдельного лица. На базовом уровне «органическая демократия» предполагает широкую и гибкую систему автономного самоуправления, соотнесенную с культурными, религиозными и профессиональными традициями конкретных коллективов. Здесь должны действовать принципы «прямой демократии», механизмы коллективной выработки решений, имеющих локальное политическое значение и вписанных в конкретику региона.

     Между стратегическим унитарным принципом верховной власти и дифференцированным плюрализмом автономных групп на низовом уровне должна существовать гибкая система политической координации в лице органов исполнительной и законодательной власти промежуточного уровня, осуществляющих координацию волеизъявления общин со стратегической линией центрального руководства.

     Соучастие будет максимально эффективным  в том случае, если высшие инстанции  в государстве будут контролировать только те аспекты политической жизни, которые имеют стратегическое значение, а именно: сохранение территориальной целостности государства; обеспечение его суверенности и независимости; планирование развития стратегических секторов промышленности и экономики; обеспечение правовых норм в обществе; отстаивание интересов России в мировом масштабе и т. д.

     В остальных нестратегических вопросах разнообразным общественным низовым  образованиям будет предоставлена  максимальная автономия, самостоятельность, право самим определять параметры  политического бытия на локальном уровне.

     Эта модель развития федеративных отношений  представляется наиболее актуальной, т.к. Россия, даже в сегодняшнем ее виде, сохранила отчетливо федеративные черты, основные признаки «империи», состоящей из целого созвездия чрезвычайно разнородных в этническом, социальном, культурном и географическом смысле регионов. Каждый регион представляет собой самостоятельную систему с целым рядом уникальных, неповторимых черт.

     Эта специфика этнической, социальной, правовой и общественной мозаичности  должна отражаться и на политическом уровне как широкое федеративное объединение коллективных субъектов различного статуса и уровня. В основе определения единиц федерального пространства должен лежать не административно-территориальный признак, но гибкая система критериев, учитывающая целый комплекс культурной, социальной, исторической, экономической, этнической идентичности. Причем федеральный субъект, играющий структурообразующую роль в формировании государства, должен воспроизводить федерально-демократическую модель и на внутреннем уровне, т. е. представлять собой мини-империю с широчайшим спектром внутренних коллективных субъектов, структурообразующих, в свою очередь, для самого субъекта большой федерации. И так далее, вплоть до самоуправления рабочих коллективов, исполнительных органов местных общин и Советов.[57]

     Развитие  российской модели федерализма подошло  к этапу, на котором все более  четко начала проявляться необходимость  реформирования не только отношений  между федеральным и региональным уровнями власти, но и отношений, складывающихся на cyбpeгиональном уровне. На сегодняшний день проблема регулирования взаимоотношений между субъектами Федерации и местным самоуправлением практически полностью отдана «на откуп» региональным властям. Подобная ситуация противоречит Конституции Российской Федерации, в которой местное самоуправление относится к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Противоречит она и опыту большинства зарубежных стран, который подтверждает необходимость общефедерального регулирования отношений,  складывающихся на субрегиональном уровне. Взаимодействие субъекта Федерации и муниципального образования не приобрело характера отношений paвноправных контрагентов. Они не являются горизонтальными, как того требуют принципы федерализма. Вследствие доминирования в этой области вертикальных отношений сохраняется, помимо прочего, высокий уровень централизации налоговых полномочий и, как результат, высокий уровень централизации ответственности за финансирование (или нефинансирование) расходов.

     Важной проблемой в области местного самоуправления является определение компетенции его органов, прежде всего в контексте распределения прав и обязанностей между всеми уровнями власти в России. Эффективность деятельности государства, как и любой другой управленческой системы, напрямую зависит от рационального распределения обязанностей между всеми уровнями власти.

     Разграничение полномочий между государственной  и муниципальной властью на конкретной территории должно проходить прежде всего по следующей схеме: субъект  Федерации отвечает за сохранение и  развитие базового народнохозяйственного  комплекca, определяющего роль региона в общероссийском разделении труда; муниципальное же образование отвечает за поддержание и развитие инженерной и социальной инфраструктуры управляемой территории.[60]

     Важнейшей задачей стало не только сохранение и обеспечение нормальной работы учреждений социальной сферы и системы инженерного жизнеобеспечения управляемой территории, но и осознание перспектив их функциониpoвания, поиск путей развития. Для эффективного решения текущих проблем и развития управляемой территории муниципальное образование должно иметь не только возможность расходования eжегодно определяемых бюджетом субъекта Федерации ресурсов, но и видеть, а еще лучше, - определять перспективу поступления ресурсов в доходную часть своего бюджета.

     Различные аспекты взаимодействия государственных и самоуправленческих структур активно исследуются в специальных работах, посвященных экономическому и финансовому взаимодействию субъектов РФ и местного самоуправления. Не вдаваясь в анализ и оценку таких работ, необходимо обратить внимание на содержащиеся в них основополагающие положения, позволяющие раскрыть конкретные (экономические, финансовые) аспекты такого взаимодействия. Справедливо указывается, что необходим переход к методам «сетевого», координационного управления, в структурах которого традиционное администрирование – «управление по вертикали» заменяется равноправным – горизонтальным сотрудничеством всех участников территориального развития - корпораций, трудовых коллективов, банков, профсоюзных, кооперативных и исследовательских организаций, различных групп населения и т. д. При этом представительные и исполнительные органы власти выступают в качестве организаторов такого взаимодействия, которое в ближайшей перспективе будет определяться следующими факторами:

• необходимостью создания новой демократической основы эффективной структуры исполнительной власти;
• потребностями финансирования региональных программ;
• переносом центра тяжести межрайонных трансфертов с уровня Российской Федерации на уровень ее субъектов;
• формированием новой системы финансирования региональной и местной инфраструктур, основанной на долевом участии государства, местных органов и частного сектора.[58]

      Таким образом, в условиях общественно-политических и экономических реформ в России вопросы взаимooтношeний центральной, региональной и местной ветвей власти приобретают все большую остроту. Реальные процессы социально-экономической жизни по-прежнему настойчиво требуют не только отказа от устаревших принципов властного управления обществом, но и скорейшего формирования новыx, действительно федеративныx, основ взаимодействия pазличныx уровней власти. Говоря об укреплении местного самоуправления, нужно понимать, что это не может произойти без развития механизмов контроля как со стороны государства, так и общества за деятельностью органов местного самоуправления.

     Развитие  федерализма в России должно поставить  муниципальное образование из самого зависимого уровня власти в равноправное положение с другими субъектами федеративных отношений. Только на такой  основе возможно создание необходимой базы для обеспечения нормальных условий жизнедеятельности населения и стимулирования экономического роста в рамках единого экономического пространства страны.