Роль государства во взаимодействии с органами местного самоуправления

     Основные положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливают обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях - в поселениях и муниципальных районах, что влечет за собой формирование местных бюджетов двух уровней: районного бюджета и бюджетов поселений и городских округов. В Законе урегулированы вопросы межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, зеркально отражающие межбюджетные отношения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

     Формирование  доходов местных бюджетов осуществляется путем зачисления в бюджеты муниципальных образований местных налогов и сборов по ставкам, установленным решениями представительных органов местного самоуправления, доходов от региональных и федеральных налогов и сборов по единым нормативам, установленным законом субъекта.

     Соответствующие нормативы (сверх уровня, установленного кодексом) должны быть стабильными  и едиными для всех муниципальных образований. Дифференциация допускается лишь в отношении налога на доходы физических лиц в рамках выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований: предполагается закрепление за местными бюджетами 30% налога на доходы физических лиц (15% - в бюджеты поселений, 15% - в бюджеты муниципальных районов).

     Кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации  обязаны передать в местные бюджеты  путем установления единых и (или) дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты не менее 20% налоговых доходов от налога на доходы физических лиц, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ).

     Данный подход, во-первых, дает возможность органам государственной власти субъектов Российской Федерации разделить налоговые доходы между бюджетами муниципальных районов и бюджетами поселений с учетом объективных территориальных различий в соотношении расходных обязательств местных бюджетов разных уровней и, во-вторых, определить оптимальную для каждого региона степень выравнивания различий в бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счет сочетания единых и дифференцированных нормативов отчислений от данного налога, в том числе перераспределить значительную часть поступлений по месту жительства граждан.[46]

     В законе предусматривается отказ как от практики централизации местных (региональных) налогов в бюджеты более высокого уровня (за исключением мер в рамках режима «отрицательных трансфертов»), так и от распределения федеральными законами налоговых доходов по бюджетам различных уровней, т.е. намечается существенный шаг к реализации принципа «один налог - один бюджет».[80]

     За  каждым уровнем бюджетной системы закреплено по два крупных доходных источника:

     - За поселениями - земельный налог;  налог на имущество физических  лиц. 

     - За муниципальными районами - транспортный налог; торговый сбор.

     - За городскими округами - все четыре  местных налога.

     Закрепляются  за бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами налоговые доходы от применяемых  на соответствующих территориях  специальных налоговых режимов (это единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности и сельскохозяйственный налог). Указанные налоги в размере 30% подлежат зачислению в бюджеты субъектов РФ и 60% в местные бюджеты (ранее в местные бюджеты зачислялось 45% поступлений, 15% - субъекту). [7]

     Что касается изменений в исполнении расходных обязательств в части  межбюджетных отношений, то можно отметить следующее.

     Все расходные полномочия местного самоуправления разделены на две части - полномочия по реализации вопросов местного значения, которые финансируются за счет собственных средств местных бюджетов и полномочия федерального и регионального уровней власти (государственные полномочия), которые делегируются местному самоуправлению и финансируются за счет субвенций соответствующих уровней государственной власти.

     Впервые разграничение полномочий между  бюджетами разных уровней проведено  по важнейшим для местного самоуправления отраслям - образование, здравоохранение и жилищно-коммунальное хозяйство. Одним из кардинальных изменений в разграничении полномочий для муниципальных образований является передача финансирования заработной платы и статей по обеспечению образовательного процесса при организации начального и общего среднего образования с уровня местного самоуправления на уровень субъекта.

     Эти полномочия, а также полномочия по установлению и финансовому обеспечению  адресных жилищных субсидий населению  становятся государственными (т.е. областными) и могут передаваться на исполнение муниципальным районам и городским округам только с соответствующей передачей финансовых средств на их исполнение в виде субвенций. [78]

     За  поселенческими муниципальными образованиями  по новой редакции закона остаются полномочия только по вопросам местного значения. При этом закон сохраняет возможность взаимного делегирования полномочий между поселением и районом. В законе предусмотрено, что расходные обязательства, устанавливаемые в пределах собственных полномочий, должны исполняться за счет собственных доходов.

     Одна  из проблем, которая в первую очередь  возникнет при исполнении данного  закона - это низкая доходная база муниципальных  образований, не позволяющая решать самостоятельно такие важные вопросы, как строительство дорог, обеспечение услугами жилищно-коммунального хозяйства, приобретение оборудования, транспорта, проведение капитального ремонта, предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций.

     Законом в качестве основной формы выравнивания бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений предусматривается предоставление дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений. Распределение фонда между поселениями предполагается осуществлять исходя из численности жителей поселения в расчете на одного жителя с учетом налогового потенциала поселения. Порядок образования регионального фонда финансовой поддержки и распределение дотаций из него утверждается Законом субъекта Российской Федерации.

     При составлении бюджета субъекта дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в бюджеты поселений от налога на доходы физических лиц. При выполнении и перевыполнении плана по налогу на доходы физических лиц данный метод имеет свое преимущество перед дотацией, так как средства, полученные поселением по дополнительному нормативу отчислений, изъятию в бюджет субъекта при последующем распределении финансовой помощи не подлежат.[75]

     В дополнение к региональному фонду финансовой поддержки поселений предусматривается создание аналогичных фондов в составе бюджетов муниципальных районов. Дотации данных фондов должны распределяться по более сложной методике, устанавливаемой в соответствии с изложенными в Кодексе едиными принципами и законами субъектов Российской Федерации. Сочетание регионального и районных фондов финансовой поддержки поселений создает гарантии независимости бюджетов поселений, а также позволит проводить в рамках единых методик достаточно точное выравнивание их бюджетной обеспеченности. При этом органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право делегировать свои полномочия по расчету и предоставлению подушевых дотаций поселениям, а также по установлению замещающих их нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц органам местного самоуправления муниципальных районов, что позволит существенно упростить администрирование финансовой помощи местным бюджетам.

     Таким образом, сочетание регионального  и районного фондов финансовой поддержки поселений, с одной стороны, создаст гарантии независимости бюджетов поселений, с другой стороны - позволит проводить достаточно точное выравнивание их бюджетной обеспеченности. [72]

     Также в целях упорядочения регулирования перечислений между бюджетами разных уровней вводится рамочное понятие «межбюджетные трансферты», основными видами которых являются финансовая помощь (дотации и субсидии), субвенции на осуществление делегированных полномочий, предоставление бюджетам других уровней кредитов.

     Закон также вводит новую форму межбюджетных трансфертов - субвенции из местных  бюджетов в бюджеты более высоких  уровней бюджетной системы. Они могут быть двух типов:

     Первый - это «отрицательный трансферт», т.е. перечисление средств из местных бюджетов в региональные фонды финансовой поддержки поселений и муниципальных районов. Это будет применяться в случаях, если налоговые доходы по единым нормативам в муниципальном образовании в 2 и более раза превышают средний уровень по субъекту. При этом основное условие - недопустимость изъятия более чем 50% «условно-избыточных» налоговых доходов.

     Второй - перечисления из бюджетов поселений  в бюджеты муниципальных районов  на осуществление межмуниципальных функций. Этот вид трансферта наиболее приемлем для поселений с низким объемом доходов для консолидации средств в районе на исполнение жизненно-важных полномочий.

     Предусмотрен  ряд мер по укреплению финансовой дисциплины при использовании финансовой помощи. Для дотационных муниципальных  образований введены ограничения по установлению расходных обязательств. Для муниципальных образований, собственные доходы которых более чем на 50% формируются за счет дотаций из вышестоящих бюджетов, предложено введение обусловленности получения указанных дотаций выполнением плана оздоровления государственных финансов. Бюджетные ссуды предлагается заменить бюджетными кредитами с повышением ответственности за их своевременное погашение.[70]

     Особого внимания заслуживают положения Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», связанные с передачей органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Редакция статьи фактически исключает возможность возникновения полномочий, не обеспеченных финансовыми ресурсами. Поэтому в тех случаях, когда один уровень власти делегирует свои полномочия другому уровню власти, предусмотрено, что одновременно возникают вмененные расходные обязательства бюджета более низкого уровня и расходные обязательства по их финансовому обеспечению за счет субвенций из вышестоящего бюджета.

     Однако  расчет объема финансового обеспечения, необходимого для реализации отдельных  государственных полномочий, осуществляется в зависимости от численности населения муниципального образования. В то же время реализация органами местного самоуправления ряда государственных полномочий может не касаться численности населения или потребителей соответствующих бюджетных услуг, а также лиц, имеющих право на получение трансфертов. Поэтому предложенный критерий не в полной мере будет способствовать финансовому обеспечению переданных полномочий органам местного самоуправления.[59]

     Финансовые  средства, необходимые для осуществления  органами местного самоуправления отдельных  государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов РФ. Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов РФ, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие за собой дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

     Таким образом, анализируя изменения в Бюджетном кодексе и нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», необходимо отметить, что к местным доходам в первую очередь отнесены налог на имущество физических лиц и земельный налог, которые в полном объеме будут зачисляться в местные бюджеты, кроме того, предусмотрено, что к местным налогам относятся также транспортный налог и торговый сбор. В бюджеты муниципальных районов, кроме того, планируется зачислять 100% поступлений от государственной пошлины и 40% платы за негативное воздействие на окружающую среду. Однако налог на недвижимость, который должен со временем заменить земельный налог, законопроектом не предусмотрен. В связи с этим в дальнейшем при переходе от земельного налога к налогу на недвижимость местные бюджеты, к сожалению, полностью будут лишены этого дохода. Видимо, поэтому в проекте не установлены нормативы распределения поступлений от указанного налога между уровнями бюджетной системы.

     Реальный бюджетный федерализм основывается на концепции необходимости обеспечения воспроизводства жизненно важных направлений городского хозяйства. Сегодняшняя доходная часть муниципальных бюджетов едва гарантирует простое подобное воспроизводство. На капитальный ремонт основных фондов в жилищном хозяйстве, образовании, культуре ежегодно в расходной части бюджета выделяется менее 10% средств, пpeдyсматриваемых по этим отраслям. Практически не закладывается средств на развитие пассажирского транспорта и коммунального хозяйства при значительном их физическом износе. Сохранение такого положения неизбежно ведет к существенному износу основных фондов муниципального образования и, как следствие, формирует чрезвычайную ситуацию в системе местного самоуправления. [79]