Концепция очередного этапа реформирования системы образования

Неотъемлемым  условием функционирования предлагаемого  механизма являются нормативное  подушевое финансирование и новая  организация финансовых потоков.

Необходимо обеспечить переход от постатейного финансирования к модели, в основе которой лежит  нормативное подушевое финансирование с перечислением всех средств  непосредственно учебным заведениям как бюджетополучателям и отнесение  этих ассигнований к разряду защищенных статей бюджета.

Предлагается  ежегодно утверждать нормативы бюджетного финансирования на одного обучающегося (в том числе при вечерней или  заочной форме обучения) и нормативы  дополнительного финансирования специальных  образовательных программ (на уровне соответствующего бюджета).

Учитывая реальные бюджетные ограничения, первоначально  нормативы бюджетного финансирования обеспечат, прежде всего, безусловное  покрытие расходов на заработную плату  и социальные выплаты (стипендии, питание).

В краткосрочной  перспективе (1998=v 2001=гг.) для реформирования организационно-экономической и  управленческой составляющих системы  образования предлагаются меры, направленные на оптимизацию использования существующих ресурсных возможностей, а также  привлечение в систему образования  дополнительных средств и повышение  микроэкономической эффективности  образовательных учреждений. В этот период реформирование системы образования  производится на базе действующих федеральных  законов и предлагаемых поправок к налоговому и бюджетному законодательству.

В среднесрочной  перспективе (2002=v 2005=гг.) в полном объеме должны быть реализованы меры, направленные на структурную перестройку образовательной  системы. В этот период будет завершен переход к подушевому финансированию в увязке с полномасштабным развертыванием федеральной системы контроля качества образования. Одновременно будет создана  национальная система дистанционного образования на основе открытых банков знаний, учебных и учебно-методических материалов, пособий и заданий. Это  позволит реализовать свободный  выбор учащимися образовательных  учреждений, восстановить единство образовательного пространства страны на качественно  более высокой основе. В этот период должно проводиться совершенствование  действующего законодательства в соответствии с задачами реформирования системы  образования в среднесрочной  перспективе, в том числе путем  принятия ряда новых федеральных  законов.

3.2. Основные принципы  финансирования общеобразовательных  учреждений 

Для стабилизации экономического положения системы  общеобразовательных учреждений и  усиления гарантий реализации конституционных  прав граждан на получение среднего (полного) общего образования необходим  переход к нормативному подушевому финансированию общеобразовательных  учреждений. С его помощью будет  реально поддерживаться взаимосвязь  между численностью учеников и размером бюджетных ассигнований.

Подушевое финансирование будет осуществляться на основе норматива  бюджетного финансирования, который  в краткосрочной перспективе  определяется возможностями региональных и местных бюджетов, а в среднесрочной=v будет приближен к объективно обоснованному нормативу потребностей. К 2001 году норматив бюджетного финансирования должен достигнуть 3,0 млн. рублей в год  против 1,8 млн. рублей в 1997 г. в сопоставимых ценах. При этом удастся увеличить  среднюю заработную плату учителей как минимум на 53 процента при  сохранении неизменной в этот период численности педагогического корпуса  и сложившейся наполняемости  классов.

В 1998 г. будет  проведен эксперимент по переводу общеобразовательных  школ на нормативное подушевое финансирование. В ходе эксперимента предстоит отработать комплекс мер по превращению школ в непосредственных бюджетополучателей и оценить целесообразную степень  и механизмы реализации принципа "деньги следуют за учеником". По итогам эксперимента будет разработана  рассчитанная на три года программа  реформирования бюджетного финансирования системы общего образования.

Принцип подушевого финансирования непосредственно неприменим к малокомплектной сельской школе, к сельской школе с малой численностью учащихся, к малокомплектной школе  в городах в тех случаях, когда  такая школа остается единственной в пределах транспортной досягаемости для определенного контингента  учащихся. В указанных случаях, а  также для детских домов и  интернатов, спецшкол и специальных  профтехучилищ для детей с  противоправным поведением, для учреждений системы специального образования  детей с отклонениями в физическом и психическом развитии, для системы  дошкольного и дополнительного  внешкольного образования должен быть предусмотрен особый порядок их нормативного финансирования. Федеральные нормативы  подушевого финансирования предстоит  ежегодно устанавливать в федеральном  законе о бюджете.

Субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендуется при  наличии соответствующих возможностей устанавливать нормативы финансирования на уровне, превышающем федеральный, имея в виду покрытие дополнительных расходов за счет собственных бюджетных  средств.

Регистрация образовательных  учреждений в качестве юридических  лиц и передача им от органов управления прав бюджетополучателей позволит:

превратить образовательные  учреждения в самостоятельных субъектов  финансово-хозяйственной деятельности (в рамках, устанавливаемых законом  и органами управления образованием в пределах их компетенции), что создаст, с одной стороны, предпосылки  для преодоления иждивенческих  мотивов в деятельности администрации  и трудовых коллективов школ, а  с другой v стимулы к эффективному использованию средств, в том  числе экономии и снижению неоправданных  потерь на коммунальных и хозяйственных  расходах и т.=п.;

более четко  разграничить права и обязанности  органов управления образованием и  образовательных учреждений, их ответственность  за осуществление и развитие образовательного процесса;

существенно расширить  возможности образовательных учреждений в привлечении внебюджетных средств, стимулировать благотворительные  пожертвования в пользу образовательных  учреждений, участие общественности, предприятий и родителей в  поддержке образовательных учреждений;

упорядочить и  сделать "прозрачной" практику использования  внебюджетных, в том числе родительских, средств на дополнительные образовательные  услуги и на развитие материальной базы (сверх государственных нормативов).

Статус юридического лица получат все образовательные  учреждения, за исключением сельских малокомплектных школ и школ с  малой численностью учащихся. Однако для того, чтобы избежать поспешности  и негативных последствий, на реализацию такого преобразования отводится три  года. За этот период необходимо методически  обеспечить преобразования, включая, прежде всего реализацию программ переподготовки и повышения квалификации педагогических кадров, в том числе переподготовки руководителей образовательных  учреждений по специальности "менеджер образования".

Конкретные процедуры  и механизмы превращения образовательных  организаций в самостоятельно хозяйствующих  субъектов и введения практики нормативного подушевого финансирования должны быть апробированы на базе широкомасштабного  эксперимента, который целесообразно  провести в 1998/99 учебном году в ряде регионов и крупных городов с  согласия соответствующих субъектов  Российской Федерации и органов  местного самоуправления. Подготовку эксперимента, включая подготовку соответствующего положения и его согласование с региональными и местными органами управления, целесообразно начать в  первом квартале 1998=года.

Субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендуется принять  участие в эксперименте и определить наиболее приемлемые для них сроки  и условия перехода образовательных  учреждений к самостоятельному хозяйствованию.

Начиная с 1999=г., целесообразно ввести целевые субвенции  из федерального бюджета субъектам  Российской Федерации, предназначенные  стимулировать увеличение ассигнований на общее образование и рост фактически исполняемого норматива финансирования. Право на получение субвенции  будет обусловлено достижением  в конкретном субъекте Российской Федерации  определенных уровней таких показателей, как доля ассигнований на образование  в региональном бюджете, фактическое  исполнение бюджета образования, прирост  норматива бюджетного финансирования общеобразовательных школ. Конкретизацию  условий получения субвенций, включая  установление контрольных уровней  перечисленных показателей, предстоит  осуществить на основе консультаций с органами субъектов Российской Федерации. В соответствии с расчетами  объем федеральных субвенций  составит в 1999=v 2001 годах в среднем  около 5 трлн. рублей в=год.

3.3. Финансирование образовательных  учреждений профессионального  образования 

Учебные заведения  профессионального образования  будут выполнять следующие виды заказов (контрактов) на подготовку: государственный  федеральный заказ, государственный региональный заказ, муниципальный заказ, заказы предприятий и организаций, заказы граждан.

Финансирование  госзаказа образовательным учреждениям  должно осуществляться на основе нормативов в расчете на одного студента (учащегося), которые будут дифференцированы с учетом трудоемкости и капиталоемкости  подготовки по различным специальностям. Финансирование будет производиться  без разбивки выделяемых средств  на отдельные предметные статьи.

В общий объем  финансирования госзаказа будет  входить стипендиальный фонд, принципы распределения которого рассматриваются  в разделе 9.2.="Адресная социальная поддержка студентов и учащихся". В тоже время в нормативы финансирования госзаказа не включаются средства на инновации в сфере профессионального  образования (инновационный фонд). Эти  средства будут поступать образовательным  учреждениям из федерального бюджета  пропорционально объему получаемого  ими государственного заказа.

Государственный заказ устанавливается в объеме, обеспечивающем выполнение требований Федерального закона Российской Федерации "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (не менее 170 студентов  вузов на 10 тысяч человек населения). Заказ подлежит распределению между  государственными учреждениями высшего, среднего и начального профессионального  образования на конкурсной основе с  учетом объективных ограничений  территориальной мобильности учащихся.

В среднесрочной  перспективе (2002=v 2005 гг.) предполагается сформировать условия для участия  в конкурсном распределении государственного заказа и негосударственных аккредитованных  учебных заведений при условии  усиления государственного контроля за качеством обучения.

Предполагается  разработка Госкомстатом, Минэкономики, Минтрудом, Минфином и Минобразованием  России системы контрольных показателей  структуры профессиональной подготовку оценки текущего и перспективного спроса на рынке труда. Минобразование России по согласованию с Минэкономики, Минфином и Минтрудом России определяет государственный  план подготовки профессиональных кадров в территориальном разрезе, а  также по уровням профессионального  образования. После этого Минобразование России проводит конкурс учебных  заведений с учетом их распределения  по территории на выполнение государственного федерального заказа.

Норматив бюджетного финансирования высших учебных заведений  в краткосрочной перспективе  определяется возможностями федерального бюджета, а в среднесрочной=v будет  постепенно приближаться к объективно обоснованному нормативу потребности. К 2001=г. норматив бюджетного финансирования должен достигнуть 5,15=млн.=руб. в=год  против 4,6=млн.=руб. в=1997=г. в сопоставимых ценах (для дневной формы обучения). При этом удастся увеличить среднюю  заработную плату профессорско-преподавательского персонала вузов, выплачиваемую  за счет бюджета, на 24,8=процента. С учетом внебюджетного финансирования ожидаемое  увеличение средней заработной платы  к=2001=году составит около 54,5=процента.

Субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендуется развивать  систему региональных и муниципальных  заказов.

Государственный региональный заказ будет охватывать основную часть начальной и средней  профессиональной подготовки, а также  определенную долю высшего профессионального  образования. Он должен определяться соответствующими органами субъектов Российской Федерации. Рекомендуется вырабатывать эти  предложения на основе консультаций с представителями работодателей, образовательных учреждений и других заинтересованных организаций. Региональный заказ на подготовку специалистов финансируется  из регионального бюджета.

Уже в краткосрочной  перспективе будет обеспечено постепенное  увеличение нормативов финансирования государственных заказов в расчете  на одного студента (учащегося). Вместе с тем в настоящее время  еще не представляется возможным  включить в эти нормативы оплату коммунальных услуг в полном размере (что потребовало бы роста федеральных  ассигнований на образование в полтора  раза). В этих условиях в оплате коммунальных услуг важную роль должны играть внебюджетные средства, привлекаемые образовательными учреждениями с помощью соответствующих  льгот.