Региональная политика и региональнве программы социально-экономического развития

3.4. Преимущества  и современные проблемы использования  программно-целевого подхода в  региональной политике 

Преимущества  программно- целевого метода управления экономическим и социальным развитием регионов характеризуются в целом следующими принципиальными особенностями: 

-индикативным  характером программ, сроки реализации, которых находятся в прямой  зависимости от обеспеченности  программ необходимыми материальными  и финансовыми ресурсами; 

-системным характером  основных целей и задач программы  по решению сложных комплексных  (межотраслевых и межрегиональных)  проблем развития экономики и  социальной сферы региона различного  таксономического уровня;  

-обеспечением  единства методологических и методических подходов к решению задач развития регионов различного таксономического уровня; 

-способностью  концентрировать ограниченные материальные  и финансовые ресурсы на решение  принципиальных вопросов социально-экономического  развития региона, от которых зависит поступательное развитие экономики и рост жизненного уровня населения (проведение структурной политики по существу, т.е. в пользу ускоренного развития отраслей обрабатывающей промышленности, первоочередная реализация приоритетных инвестиционных проектов развития экономики и социальной сферы, развитие наукоемких производств, содействие занятости населения и др.); 

-возможностью  использовать эффект мультипликатора  при целевом использовании ограниченных  бюджетных ресурсов за счет  дополнительного привлечения внебюджетных средств, собственных средств заинтересованных государственных и коммерческих предприятий и фирм, банковского кредита и иных привлеченных средств потенциальных отечественных и иностранных инвесторов; 

-возможностью  сочетать в ходе государственного управления развития экономики и социальной сферы на всех территориально-структурных уровнях программно-целевой метод управления региональным развитием с методами регионального прогнозирования и индикативного планирования. Это относится как к развитию государственного сектора экономики и тех хозяйственных комплексов функционирование, которых имеет жизненно важное значение- для национальной безопасности страны военно-промышленного, агропромышленного, металлургического, топливно-энергетического и др., так и приоритетному развитию отдельных регионов страны– регионов-«локомотивов» экономического роста, к государственной поддержке кризисных, депрессивных и отсталых регионов, регионов с тяжелыми природно-климатическими и транспортными условиями, районов, обладающих особым геополитическим положением или подверженных воздействии : природных и техногенных катастроф и аварий и др.; 

-потенциальной  возможностью обеспечения общественного  контроля, при формировании целей  и задач программного развития и использования финансовых ресурсов (экспертиза, формирование межведомственных комиссий по их реализации и др.). 

В настоящее  время наблюдается снижение роли региональных программ в политике Российской Федерации. Следует отметить, что  отдельные отечественные экономисты все еще продолжают рассматривать административно-правовые и рыночные механизмы развития экономики и социальной сферы как несовместимые между собой. Данное противопоставление искусственно, о чем свидетельствует опыт программного регулирования в странах рыночной экономикой. Отсюда одним из основных условий преодоления кризиса и дальнейшего перехода к устойчивому развитию является использование программно-целевого метода, наряду с реализацией государственной контрактной системы, являющейся одним из главных инструментов современной организации рынка. При таком подходе на первый план выдвигаются не формальные характеристики программного сектора экономики, такие как общее число программ и т.д., а заложенная в программном методе потенциальная возможность существенно повысит эффективность государственного управления экономикой. Сейчас эта возможность явно недооценивается. Причин здесь несколько: 

-в либеральной  экономической теории аспект  эффективности однозначно связывается  с действием рыночного механизма, а не государства; 

-государственное  управление экономикой отождествляется  по инерции с советской системой  отраслевого управления. Другие  его формы (как реализованные  в истории СССЗ – НЕП, военная  экономика времен Великой Отечественной  войны, «совнархозы», так и потенциально возможные) практически не обсуждаются; 

-цели федеральных  и региональных программ, как  правило шире, чем получение максимума  прибыли; поэтому любая из них  может быть как не удовлетворяющая  критерию коммерческой эффективности  отвергнута; 

-в реальной  жизни государственные ассигнования  на программы в столь незначительны,  а управление их реализацией  так далеко от подлинно программных  принципов, что практически отсутствуют  позитивные  примеры реализации  в полном объеме. 

Глава 4. Целевые  программы Нижегородской области  

4.1. Практика  разработки, финансирования и реализации  целевых программ 

Характеризуя  состояние разработки и реализации региональных программ на уровне  субъектов  Федерации, необходимо отметить принявшую повсеместных характер практику их создания– разрабатываются программы как комплексные , охватывающие все сферы территориального хозяйства, так и отраслевые , посвященные какой– либо одной отрасли; кроме того , встречаются программы,  посвященные проблемам группы отраслей (например; отраслям социальной инфраструктуры), а также программы, направленные на решение проблем внутри региональных поселений. Однако повсеместный характер попыток использования программного подхода сочетается с почти повсеместным его неверным толкованием. Корни данного явления уходят в практику использования программного метода в административно-командной экономике, когда разработка программы рассматривалась как средство привлечения бюджетных ресурсов вышестоящего уровня, а также связаны с подменой понятий– под «программой» может пониматься любой план мероприятий администрации или ее подразделений, как текущий, так и перспективный. В связи с этим представляется целесообразным вкратце остановиться на практике разработки региональных программ в Нижегородской области. Основными моментами практики использования программного подхода в области являются следующие: 

-важными факторами,  определяющими необходимость программной  разработки проблемы на областном  уровне являются : стратегическая значимость проблемы для развития области, невозможность решения проблемы без концентрации ресурсов различной принадлежности и целевой поддержки со стороны Администрации области, необходимость координации межотраслевых связей для решения проблемы, высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, предлагаемых для реализации и обеспечивающих структурные сдвиги в экономике, значительный социальный, экономический, экологический эффект; 

-в процессе  разработки  и реализации областных целевых программ участвуют: инициатор программной разработки проблемы на областном уровне, государственный заказчик областной целевой программы, головной исполнитель областной целевой программы. Инициатор программной разработки проблемы на областном уровне – любое физическое или юридическое лицо, выходящее с предложением и обоснованием о программной разработке проблемы на областном уровне; государственный заказчик областной целевой программы – Администрация Нижегородской области; головной исполнитель областной целевой программы  -  комитет, управление, департамент администрации, другая организация, на которую возложена ответственность за своевременную подготовку и реализацию целевой программы, обеспечение эффективного использования средств, выделяемых на реализацию программы, функция координации действий, участников реализации утвержденной программы;  

-головной исполнитель  программы направляет подготовленный проект целевой программы с пояснительной запиской, бизнес – планом, социально экономическими и технико-экономическими обоснованиями, соглашениями (договорами) о намерениях между государственным заказчиком программы и предприятиями, организация, подтверждающими финансирование программы за счет внебюджетных источников, предварительной  бюджетной заявкой  на предстоящий год в комитет по экономике Администрации области; 

-комитет по  экономике направляет проект  программы на экспертизу и,  кроме того подготавливает свое заключение по материалам программы, исходя из следующих критериев; степень приоритетности проблемы, предлагаемой для программного  решения; обоснованность, комплексность и экологическая безопасность программных мероприятий, сроки их реализации; необходимость привлечения, в первую очередь, внебюджетных средств для реализации программы в увязке с возможностями её государственной поддержки за счет централизованных ресурсов; эффективность механизма осуществление программы; социально экономическую эффективность программы в целом, ожидаемые конечные результаты реализации программы и ее влияние на структурную перестройку экономике области; 

-после получения  экспертизы и комитета по экономике.  Администрации головной исполнитель  представляет проект целевой программы главе Администрации области, целевые программы, одобренные постановлением главы Администрации области, представляются на рассмотрение Губернской   Думы; после утверждения Губернской Думой целевой программы и бюджетных ассигнований на ее реализацию в областном бюджете на очередной год головной исполнитель заключает с исполнителями программы договоры на выполнение работ. Утвержденные целевые программы реализуются за счет средств областного бюджета, внебюджетных источников, средств местных бюджетов. К внебюджетным источникам, привлекаемым для финансирования целевых программ, относятся: 

-взносы участников  реализации программ, включая предприятия  и организации государственного  и негосударственного секторов  экономики; 

-целевые отчисления  от прибыли предприятий, заинтересованных в осуществлении программ, кредиты банков, средств фондов и общественных организаций, частных и зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программ (или ее отдельных мероприятий), другие поступления; 

-для осуществления целевых программ могут создаться специальные фонды. Источниками средств, направляемых в эти фонды, являются: прибыль, остающаяся в распоряжении предприятий и организаций, средства областного и местного бюджетов, средства внебюджетных фондов и др.. Частные и иностранные инвесторы могут финансировать программы на основе долевого участия; привлечение иностранного капитала к реализации программных мероприятий осуществляется в соответствии с законодательством об иностранных инвестициях. 

Эффективность практики использования программного метода в Нижегородской области обуславливается также четкой системой контроля за реализацией программ: головные исполнители программ направляют ежемесячно в комитет по экономике Администрации статическую, справочную и аналитическую информацию о реализации программ и кроме того, ежегодно, до 1 февраля в комитет по экономике– доклады о ходе работ по программам и использовании средств за истекший год. Комитет по экономике с участием головных исполнителей программ, администрации городов и районов организует контрольные проверки хода реализации программ. По данным отчетности и контрольных проверок комитета по экономике подготавливает и представляет главе Администрации области доклад о ходе реализации областных целевых программ за отчетный год. 

В процессе использования  программно-целевого подхода в практике работы администрации г. Н. Новгорода  был пройден ряд этапов. Первоначально (до 1998 года) программа социально-экономического развития г. Н. Новгорода понималась как план деятельности Администрации города. Далее программа стала рассматриваться как документ, формируемый с учетом интересов всех субъектов экономических отношений на территории города (населения, предприятий и организаций, органов власти). В связи с этим, при разработке программы на 1998-2000 годы в основу был положен подход, предусматривающий определение целей программы на основе потребностей населения города с учетом имеющихся у города ресурсных возможностей. В структуре программы был выделен целевой блок, отражающий цели и направления развития города. В этом же блоке отражены способы их достижения. Далее в программе следует блок, посвященный мерам, направленный на экономическое развитие города: мерам по регулированию экономической деятельности на территории города; стимулирование инвестиционной деятельности; развитие межтерриториальных и внешнеэкономических связей. Центральным в программе является блок, посвященный повышению качества жизни населения. Он включает комплекс направлений: 

-содействие  занятости населения и охрана труда; 

-улучшение среды  обитания, включающее охрану окружающей  среды, охрану общественного порядка  и обеспечение безопасности; 

-улучшение состояние  здоровья населения, предусматривающее  развитие здравоохранение и обеспечение  санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также меры содействия здоровому образу жизни; 

-создание условий  для повышения культурного уровня  населения;