Государственные Думы России: история и современность

А.Г.Булыгину поручалось возглавить комиссию по подготовке соответствующего законодательства. В мае Совещание завершило работу и сформулировало концептуальные основы будущих выборных правил и процедур. Главный принцип, проведенный данным совещанием - необходимость создания выборного представительного органа, постоянной палаты, в которой будут заседать депутаты, избранные населением. На следующем этапе бюрократического рассмотрения законопроекта он был скорректирован Советом министров. Здесь обсуждение проходило под председательством Д. М. Сольского.[43] Следующей инстанцией изучения законопроекта должен был стать Государственный совет, но по инициативе графа Сольского для окончательного обсуждения проекта нового учреждения, названного в Со­вете Министров «Государственная дума», с 19 по 26 июля 1905 г. в Петергофе заседало Особое совещание под председательством Николая II.[44]

На Совещании обсуждался ряд спорных вопросов, связанных с учреждением российского парламента. Правящая элита стремилась ввести такой способ голосования, чтобы обеспечить преобладание в Думе депутатов, стоящих на консервативных, проправительственных позициях, то есть - сословную избирательную систему. В качестве электоральной базы монархии рассматривалось крестьянство и дворянство. Другая часть участников Совещания высказывалась за более широкую, всесословную систему представительства, хотя и ограниченную различными цензами. [45]

После внесения поправок и переработки многих изначальных положений проекта большинство участников Петергофских Совеща­ний признали, что сделать проект еще умереннее невозможно, и 6 ав­густа 1905 г. царь утвердил Манифест «Об учреждение Государственной думы»[46] и «Поло­жение о выборах в Государственную думу»[47]. Эти законы устанавли­вали законосовещательный характер будущей (булыгинской) Думы.

В Манифесте говорилось: «Ныне настало время, следуя благим  начинаниям их, призвать выборных людей от всей земли русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов»[48]  Как видно из Манифеста, главной целью проводимых преобразований было ввести в состав высших государственных учреждений «особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов.»[49] Первоначально предполагался только законосовещательный характер нового органа. Более того, Николай II оставил за собой право вносить изменения в Положение о выборах в Государственную думу и иные акты, регламентирующие ее деятельность: «Мы сохраняем всецело за Собою заботу о дальнейшем усовершенствовании Учреждения Государственной думы, и когда жизнь сама укажет необходимость тех изменений в ее Учреждении, кои удовлетворяли бы вполне потребностям времени и благу государственному, не преминем дать по сему предмету соответственные в свое время указания»[50].

Появление Манифеста знаменовало начало процесса перехода от неограниченной самодержавной власти в России к конституционной демократии. По существу это была первая, хотя и робкая, непоследовательная попытка модернизации политической системы страны по западной модели представительной демократии.

При выборах в Думу была установлена система курий, т. е. рас­пределения избирателей по сословным и имущественным признакам. Для каждой курии правительство установило определенные нормы представительства.[51]

Были созданы три курии: землевладельческая, городская и кре­стьянская. Для участия в выборах по землевладельческой курии уста­навливался земельный (от 100 до 650 дес. земли в зависимости от местности) или имущественный (недвижимая собственность не менее 15 тыс. руб.) ценз. Таким образом, как отмечает Голубева Е.И., "для землевладельцев и городской буржуазии устанавливалась преимущественная квота - 85% депутатских мест, т.е. они имели представительство обратно пропорционально своей численности"[52]. Землевладельцы, не имевшие  цензовых участков, выбирали своих уполномоченных на предварительном съезде. Уезд­ный избирательный съезд землевладельцев выбирал выборщиков. В городском избирательном съезде принимали участие представители городской буржуазии, для которых устанавливался довольно значи­тельный имущественный ценз. Для крестьян (кроме Сибири и Поль­ши) ценза не требовалось, но устанавливалась сложная четырёхстепенная система выборов: сельские сходы выбирали десятидворников, те на волостных сходах — уполномоченных, а последние на уездных съездах — уполномоченных от волостей (у казаков — от станиц) вы­борщиков.

Выборщики губернии, избранные всеми куриями, собирались на губернское избирательное собрание, где каждая курия выбирала уста­новленное законом число членов Государственной думы. Крупные го­рода получили право выбирать членов в Думу от городской буржуа­зии непосредственно на городских избирательных собраниях.

Боль­шевики призывали массы к активному бойкоту выборов этой Думы, разоблачению соглашательской политики буржуазии. Они выдвинули лозунг подготовки и проведения вооруженного восстания, установления Временного революционного правительства, перерастания революции из буржуазно-демократической в социалистическую.

События осени 1905 г. сорвали выборы и созыв булыгинской Думы.

Как уже говорилось, по первоначальному замыслу Государственная дума предполагалась, как «законосовещательное установление». Однако революция ширилась, на ее сторону стали переходить военные части. В
октябре в стране началась Всероссийская политическая забастовка, встали
железные дороги, была парализована работа промышленных предприятий. В
обстановке, когда трудно было определить, в какую сторону склонится
политическая чаша весов, Николаю II ничего другого не оставалось, как
объявить Манифест 17 октября 1905 г.,[53] которым подчеркивался
конституционный путь развития страны и предоставление гражданских
свобод. Признавая необходимость «объединить усилия высшего правительства» и в целях скорейшего преодоления смуту, несущей «угрозу целости и единства державы» царь возлагает на правительство обязанность:

«1) Даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов.

2) Не останавливая предназначенных выборов в Государственную думу, привлечь теперь же к участию в Думе, в мере возможности, соответствующей краткости остающегося до созыва Думы срока, те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав, предоставив засим дальнейшее развитие начала общего избирательного права вновь установленному законодательному порядку, и

3) Установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей.»[54]

Таким образом, царский манифест 17 октября 1905 года даровал России:

-                     общественные свободы – неприкосновенность личности, свободу слова, собраний, союзов;

-                     объявил о выборах в Государственную думу и их демократизации;

-                     придал Государственной думе характер законодательного учреждения, т.е. провозглашался принцип деления власти и перехода к конституционному строю.

19 октября 1905 года был утвержден указ “О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений”.[55] В соответствии с ним Совет министров превращался в постоянное высшее правительственное
учреждение, призванное обеспечивать "направление и объединение действий
главных начальников ведомств по предметам законодательства и высшего
государственного управления”.  Устанавливалось, что законопроекты не могут быть внесены в Государственную думу без предварительного обсуждения в Совете министров, кроме того, “никакая имеющая общее значение мера управления не может быть принята главными начальниками ведомств помимо Совета министров”.

Для обсуждения политической ситуации в стране и выработки рекомендаций к грядущим выборам в декабре 1905 г. было созвано Царскосельское совещание[56], которое приняло избирательное законодательство в том виде, в котором оно было реализовано весной 1906 года.

11 декабря 1905 г. в разгар вооруженных столкновений в Москве был
издан Указ об изменении положения о выборах в Государственную Думу закон о выборах в I Государственную думу.[57] По этому закону выборы
были не прямые, не равные, не всеобщие и не демократические. И все же
данный закон расширил избирательные права путем установления четвертой
курии – рабочей, от которой избиралось около 3% депутатов. Более 40%
депутатов Думы избирало крестьянство, которое составители закона по-прежнему считали главной опорой государства и престола. Была
сохранена цензовая система и сословный принцип. Так же были сохранены
общие ограничения в избирательном праве, установленные в августе 1905 г.
Целые слои населения – женщины, военнослужащие, так называемые «бродячие инородцы» (т.е. кочевники – скотоводы) – лишались права избирать и быть избранными. Выборы предполагались двухступенчатые, отдельные по
губерниям и областям и по крупным городам. Число выборщиков, участвующих в собраниях по губерниям и областям, было установлено специальным списком по каждой административной единице отдельно.[58] Для собраний выборщиков по городам устанавливалась единая квота: по 160 человек в столицах и по 80 человек в остальных городах.

Что касается членов Государственной думы, избираемых выборщиками на собраниях, то их число было определено отдельным списком по каждой
губернии, области, городу. Всего в списке значилось 412 мандатов, в том
числе 28 от городов. 

Для «проверки правильности выборов и рассмотрения заявлений и жалоб по делам о выборах» создавался специальный аппарат: гу­бернские, уездные и городские комиссии по делам о выборах. Эти комиссии состояли из чиновников, представителей дворянских сословных учреждении, городских самоуправлений и земств. Предсе­дательствовали в этих комиссиях чиновники Министерства юсти­ции — председатели окружных судов, уездные члены окружных су­дов и пр. Деятельностью избирательных комиссий руководило осо­бое делопроизводство по выборам в Думу, созданное в аппарате Ми­нистерства внутренних дел.

Хотя ряд ограничений на участие в выборах в Думу нельзя признать
разумными, в частности, отстранение от выборов лиц администрации и
полиции, тем не менее их общая социальная направленность очевидна: не
допустить в Думе смуты и вольнодумства. Этим целям в первую очередь
служили высокий имущественный и возрастной ценз и недопущение к участию в выборах студентов, ограничение числа членов Думы, избираемых от городов.
Думается, что орган власти, сформированный по таким принципам можно
назвать представительным лишь с определенной долей условности.

20 февраля 1906 г. было принят специальный документ под названием «Учреждение Государственной Думы»[59], где ее статус и полномочия в системе органов государственной власти были расширены и конкретизированы. Устанавливалось, в частности, что она будет заниматься предварительной разработкой и обсуждением законодательных предложений, утверждением государственного бюджета, обсуждением вопросов о строительстве железных дорог и учреждении акционерных обществ. Дума избиралась на пять лет. Депутаты Думы не были подотчетны избирателям, их отстранение могло осуществляться Правительствующим Сенатом. Дума могла распускаться досрочно решением императора.

Как и раньше устанавливалось, что Дума может выступать с законодательной инициативой по всем вопросам, за исключением Основных государственных законов. По февральскому 1906 г. Закону Дума получила право запроса к министрам и главноуправляющим ведомствами, подчиненными
правительствующему Сенату. Министры обязывались не позднее одного месяца со дня подачи им заявления о запросе дать ответ или известить Думу о
причинах, объяснявших, почему они лишены возможности это сделать.

Одновременно с документом об учреждении Государственной Думы было принято новое положение «О переустройстве учреждения Государственного Совета»[60] Из совещательного органа он был преобразован в верхнюю палату, стоявшую над Государственной Думой. Но при формальном равенстве прав Государственный Совет имел приоритет относительно Думы: все законопроекты, принятые Думой, должны были поступать в Государственный Совет и лишь затем, в случае принятия их Советом, представляться на утверждение императору. Половину реформированного Государственного Совета составляли выборные члены, половину – назначенные императором. Председатель и вице-председатель ежегодно назначались им же.

23 апреля 1906 г. Николай П утвердил Свод основных государственных законов[61] (в новой редакции из них было изъято определение «неограниченное» самодержавие), в котором были сформулированы основные права и свободы граждан (неприкосновенность жилища и собственности, свобода слова, печати, собраний, создания союзов и объединений и т.п.).

Законодательная власть закреплялась за Государственной думой и Государственным советом. В случае прекращения или перерыва в их деятельности законопроекты могли обсуждаться в Совете министров и утверждаться императором в виде указов. Но в течение двух месяцев после открытия законодательной сессии такие указы должны были вноситься на утверждение Думы и Совета, иначе они автоматически утрачивали свою силу.

Прерогативами императора объявлялись: пересмотр основных законов, высшее государственное управление, руководство внешней политикой, верховное командование вооруженными силами; объявление войны и заключение мира, объявление местности на военном и исключительном положении, право чеканки монеты, увольнение и назначение министров, помилование осужденных и общая амнистия.

Таким образом, механизм принятия законодательных решений стал следующим: три звена власти – царь, Государственная дума и Государственный совет – должны были утвердить закон, прежде чем он вступит в силу. Законодатели также были лишены права контроля за исполнением законов и действиями правительства.

Одним из важнейших последствий Манифеста 17 октября стало образование множества общественных объединений, как легальных, так и нелегальных, в том числе и новых партий самых разных политических оттенков и направлений.

Это заставило правительство заняться разработкой специального нормативного акта, регулирующего деятельность общественных объединений. 4 марта 1906 г. царь подписывает Именной Высочайший указ Правительствующему Сенату о временных правилах об обществах и союзах.[62]

В соответствии с этим документом общества и союзы создавались в заявительном порядке без специального разрешения государственных органов. Министерству внутренних дел предоставлялось право прекращать деятельность обществ и союзов, если признавалось, что она угрожает общественному спокойствию и безопасности. Указ предусматривал также деятельность обществ, преследующих политические цели, но с рядом дополнительных условий. Не допускалось, в частности, деятельность общества, которое «принимает особые меры для сокрытия своего существования или преследуемых им целей» либо управляется «учреждениями и лицами, находящимися за границей».

Вместе с тем, формально допуская существование политических партий, царское правительство относилось к ним с большим недоверием и не собиралось предоставлять партиям какие-либо преимущества по сравнению с другими общественными объединениями, прежде всего в избирательном процессе. Законом о выборах не предусматривалось самостоятельное участие политических партий в избирательных кампаниях. Все участвующие в выборах кандидаты должны были выступать как частные лица, хотя членам партий прямо и не запрещалось баллотироваться в качестве независимых кандидатов.